Colpa grave, tetto risarcitorio, controllo preventivo e Consulta: perché la riforma non riguarda solo la Corte dei conti, ma l’architettura della decisione pubblica. Cosa ancora non torna.

Ogni riforma della responsabilità erariale è, in realtà, una riforma del rischio amministrativo.

Non stabilisce soltanto quando un funzionario, un dirigente, un amministratore o un soggetto che gestisce risorse pubbliche debba rispondere del danno arrecato all’erario. Stabilisce qualcosa di più profondo: quale quota del rischio dell’azione pubblica debba restare in capo alla persona fisica che decide e quale quota debba essere assorbita dall’apparato, dall’amministrazione danneggiata e, in ultima analisi, dalla collettività.

È questo il punto da cui occorre partire per comprendere la legge 7 gennaio 2026, n. 1, la cosiddetta legge Foti, recante modifiche alla legge n. 20 del 1994 e delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e responsabilità amministrativa per danno erariale. La legge è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 7 gennaio 2026 ed è entrata in vigore il 22 gennaio 2026.

La discussione pubblica tende spesso a semplificare: da un lato, la politica che vuole liberare l’amministrazione dalla “paura della firma”; dall’altro, la Corte dei conti che difende la pienezza del controllo e della responsabilità. Ma questa contrapposizione, se lasciata a sé stessa, rischia di oscurare il punto giuridico essenziale. La responsabilità erariale non è né una clava contro l’amministratore pubblico né un fastidio burocratico da neutralizzare. È uno degli strumenti attraverso cui l’ordinamento tenta di comporre tre esigenze costituzionalmente rilevanti: la tutela delle risorse pubbliche, il buon andamento dell’amministrazione e la possibilità concreta, per chi amministra, di decidere senza essere esposto a una responsabilità illimitata per ogni errore.

La questione, dunque, non è se occorra una responsabilità più severa o più mite. La questione è se il nuovo equilibrio disegnato dalla legge Foti mantenga ancora la funzione propria della responsabilità erariale o se, invece, la trasformi in una responsabilità patrimoniale calmierata, predeterminata, assicurabile e in parte socializzata.

1. Il danno erariale non è una responsabilità civile qualsiasi

La responsabilità amministrativa per danno erariale ha sempre avuto una natura peculiare. Non coincide integralmente con la responsabilità civile, perché non serve soltanto a reintegrare un patrimonio leso. Non coincide neppure con una sanzione pura, perché presuppone pur sempre un danno, un nesso causale, una condotta imputabile e una quantificazione del pregiudizio.

È un istituto ibrido, nel senso più nobile del termine. Ha una funzione risarcitoria, perché mira a riportare nella sfera pubblica quanto è stato perduto. Ha una funzione deterrente, perché segnala che la gestione del denaro pubblico non è una zona franca. Ha una funzione ordinamentale, perché contribuisce a definire la qualità della decisione amministrativa.

La Corte costituzionale lo ha detto con chiarezza già da tempo. La limitazione della responsabilità amministrativa ai fatti commessi con dolo o colpa grave non è stata concepita come un privilegio soggettivo del dipendente pubblico, ma come un criterio di distribuzione del rischio tra apparato e agente. La prospettiva della responsabilità deve essere stimolo all’azione corretta, non disincentivo all’azione amministrativa. Questo punto, già presente nella sentenza n. 371 del 1998, è stato ripreso dalla Corte costituzionale anche nella sentenza n. 132 del 2024, nella quale la colpa grave viene ricordata come il “punto di equilibrio” della responsabilità amministrativa.

Questa formula — punto di equilibrio — è a mio avviso decisiva. Significa che la colpa grave non è un dettaglio tecnico. È il perno intorno al quale ruota l’intero sistema. Se si scende sotto quel livello, si rischia di svuotare la responsabilità. Se si sale sopra quel livello, si rischia di paralizzare la decisione pubblica. Il diritto della responsabilità erariale è, dunque, un diritto dell’equilibrio: deve impedire tanto l’impunità quanto la paura.

2. La legge Foti come riforma del rischio

La legge Foti interviene su questo equilibrio in modo molto incisivo.

Il primo intervento riguarda la definizione della colpa grave. La legge stabilisce che costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti. Aggiunge, poi, che non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

Qui emerge il primo tema caldo della riforma: la colpa grave viene “processualizzata”. Non è più soltanto una deviazione macroscopica da regole di prudenza, perizia, diligenza o legalità amministrativa. Diventa, almeno nella formulazione normativa, una figura più vicina all’errore manifesto risultante dagli atti, alla violazione evidente, al travisamento documentalmente percepibile.

Questa scelta ha una razionalità. Il legislatore vuole rendere prevedibile il rischio di responsabilità. Vuole evitare che la colpa grave diventi una clausola elastica, valutabile ex post con criteri troppo ampi. Tuttavia, proprio qui nasce il problema: più si tipizza la colpa grave, più si aumenta la certezza per il funzionario, ma più si rischia di lasciare fuori condotte gravemente negligenti che non si traducono in una violazione manifesta di norma o in un travisamento “incontrastabile” degli atti.

La domanda costituzionale, allora, non è banale: la colpa grave può essere tipizzata fino al punto da perdere la sua capacità di intercettare la cattiva amministrazione sostanziale?

Non ogni danno erariale nasce da un atto palesemente illegittimo. Spesso il danno nasce da una sequenza di sottovalutazioni, omissioni, inerzie, mancati controlli, affidamenti impropri, carenze organizzative, scelte gestionali opache ma non immediatamente “mostruose” sul piano documentale. Il rischio della tipizzazione è che il sistema finisca per punire solo l’errore grossolano formalmente visibile, lasciando scivolare fuori dall’area della responsabilità la negligenza grave organizzativamente mascherata.

Non a caso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Puglia ha già sollevato, con ordinanza n. 11/2026, una questione di legittimità costituzionale proprio sulla nuova formulazione della colpa grave, evocando il possibile contrasto con gli artt. 3, 32 e 97 Cost. La questione nasce in un contesto sanitario, cioè in un ambito in cui l’errore amministrativo o professionale può incidere non solo sull’erario, ma anche su beni primari della persona.

Questo dato è importante perché mostra che la riforma Foti non è soltanto una riforma “contabile”. È una riforma che incide su settori vivi dell’amministrazione: sanità, appalti, PNRR, società pubbliche, concessioni, gestione tributaria, transazioni, conciliazioni, responsabilità dei decisori politici e amministrativi.

3. Il tetto del 30%: dal potere riduttivo al massimale legale dell’illecito erariale

Il cuore più sensibile della riforma è però il nuovo comma 1-octies dell’art. 1 della legge n. 20 del 1994. La norma stabilisce che, salvi i casi di dolo o illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile un importo non superiore al 30% del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda o del corrispettivo/indennità percepiti per il servizio, la funzione o l’ufficio svolti.

Il potere riduttivo, tradizionalmente, era uno strumento di equità giudiziale. Consentiva alla Corte dei conti di modulare la condanna tenendo conto del caso concreto: ruolo del convenuto, intensità della colpa, complessità organizzativa, vantaggi conseguiti dall’amministrazione, concorso di altri fattori causali, sproporzione tra danno e capacità patrimoniale del responsabile.

Con la legge Foti, invece, la riduzione non è più soltanto un potere del giudice. Diventa un obbligo legale di contenimento. Il danno accertato non coincide più con il danno addebitabile. Tra accertamento del pregiudizio e condanna si inserisce un massimale normativo.

Qui la riforma compie un passaggio concettuale molto forte: il danno erariale non viene solo selezionato in entrata attraverso dolo e colpa grave; viene anche ridotto in uscita attraverso un tetto quantitativo.

Limitare la responsabilità ai casi di dolo o colpa grave significa dire: il funzionario non risponde per l’errore lieve, per l’incertezza interpretativa, per la scelta opinabile, per l’alea fisiologica dell’amministrare. Ma dire che, anche quando la colpa grave c’è, anche quando il danno è accertato, anche quando il nesso causale è dimostrato, la condanna non può superare determinate soglie, significa trasformare la responsabilità amministrativa in una responsabilità a massimale legale.

Il punto non è meramente quantitativo. È qualitativo.

Se il danno è di 1 milione di euro e il responsabile, per effetto dei tetti, risponde per 150.000 o 170.000 euro, la differenza non scompare. Resta da qualche parte. E quel “qualche parte” è l’amministrazione danneggiata, cioè la collettività.

La riforma, dunque, non cancella il danno: lo redistribuisce.

È qui che si colloca il problema costituzionale più delicato. Non basta dire che il legislatore può modulare la responsabilità amministrativa. Certamente può farlo. Lo ha già fatto in passato. La Consulta lo ha riconosciuto. Ma qui la domanda è diversa: fino a che punto il legislatore può predeterminare la quota di danno che resterà non recuperata, pur in presenza di una condotta gravemente colposa?

La questione oggi rimessa alla Consulta dalla Seconda Sezione centrale d’appello della Corte dei conti, secondo le ricostruzioni giornalistiche disponibili, nasce proprio dal nuovo limite al quantum della responsabilità. L’ordinanza n. 9/2026, depositata il 23 aprile 2026, avrebbe ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione relativa alla norma che riduce al 30% l’addebito del danno nei confronti dei funzionari incaricati di gestire risorse pubbliche. La vicenda concreta riguarderebbe un caso di responsabilità sanitaria e un danno già risarcito dall’amministrazione.

Il fatto che il caso nasca dalla sanità non è secondario. La sanità è il luogo in cui il danno erariale mostra la sua duplice faccia: dietro il pregiudizio economico dell’amministrazione vi è spesso un danno alla persona, un disservizio, una lesione di fiducia pubblica. In questi casi, la riduzione della condanna non è percepita soltanto come beneficio per il funzionario, ma come trasferimento del costo finale sull’ente e, quindi, sui cittadini.

4. La responsabilità erariale tra overdeterrence e underdeterrence

La riforma Foti nasce da un problema reale: la paura della firma.

Sarebbe intellettualmente debole negarlo. Esiste un’amministrazione che non decide. Esistono dirigenti che rinviano, funzionari che chiedono pareri su pareri, amministrazioni che preferiscono non assumere rischi, procedure che si appesantiscono non per ragioni di legalità sostanziale, ma per accumulo difensivo di cautele. La responsabilità erariale, se vissuta come minaccia indeterminata e illimitata, può diventare un fattore di immobilismo.

Tuttavia, riconoscere la realtà della paura della firma non significa accettare qualsiasi rimedio.

Il diritto pubblico contemporaneo deve evitare due opposti patologici.

Il primo è l’overdeterrence: troppa responsabilità, troppo rischio personale, troppa esposizione patrimoniale. Il risultato è la paralisi. Nessuno decide, nessuno firma, nessuno innova, nessuno assume il rischio ragionevole dell’amministrare.

Il secondo è l’underdeterrence: troppo poca responsabilità, troppo contenimento del rischio personale, troppa prevedibilità del costo dell’errore grave. Il risultato non è la libertà di amministrare, ma la possibilità di incorporare il danno come costo sopportabile del sistema.

La legge Foti prova a curare l’overdeterrence. Ma la domanda è se, per farlo, non finisca per produrre underdeterrence.

Il funzionario pubblico non deve essere trasformato in assicuratore universale dell’amministrazione. Ma neppure può essere collocato in una posizione in cui, fuori dal dolo e dall’arricchimento illecito, la sua esposizione sia sempre compressa entro un perimetro predeterminato e, almeno in astratto, assicurabile.

In altri termini: la responsabilità erariale non deve generare paura, ma deve continuare a generare serietà.

La paura paralizza. La serietà responsabilizza. Il diritto dovrebbe saper distinguere.

5. La colpa grave tipizzata e il rischio della “colpa da fascicolo”

La tipizzazione della colpa grave merita un’ulteriore riflessione.

Il legislatore sembra costruire la colpa grave intorno a ciò che emerge in modo evidente dagli atti: violazione manifesta, travisamento, affermazione di fatti esclusi o negazione di fatti risultanti. È una scelta comprensibile, perché riduce l’arbitrio valutativo. Ma rischia di produrre una figura di colpa grave eccessivamente documentale: una “colpa da fascicolo”.

Ora, la cattiva amministrazione non sempre lascia tracce così nette.

Vi sono decisioni formalmente coperte, ma sostanzialmente imprudenti. Vi sono procedimenti in cui nessun singolo atto appare abnorme, ma l’intera sequenza rivela una gestione gravemente inadeguata. Vi sono casi in cui il danno non nasce da un travisamento del fatto, ma da una mancata attivazione, da un’omessa verifica, da una tolleranza prolungata dell’irregolarità, da un difetto di controllo interno.

Se la colpa grave viene ricondotta solo a ciò che è manifestamente errato nell’atto, il sistema rischia di non vedere più ciò che è gravemente inadeguato nel comportamento organizzativo.

Qui si apre una questione più ampia: la responsabilità erariale del futuro dovrà misurarsi sempre meno con il singolo atto e sempre più con processi complessi, filiere decisionali, sistemi di controllo, governance multilivello, contratti pubblici, società partecipate, soggetti attuatori, concessionari, organismi intermedi, fondi europei.

In questo contesto, una colpa grave troppo “atomistica” rischia di essere vecchia nel momento stesso in cui viene tipizzata. L’amministrazione contemporanea non sbaglia solo per atti illegittimi; sbaglia anche per architetture decisionali difettose.

6. Il controllo preventivo come scudo: da garanzia di legalità a infrastruttura di esenzione

Un altro punto molto delicato della legge Foti riguarda il rapporto tra controllo preventivo di legittimità e responsabilità.

La riforma rafforza l’effetto esimente dell’atto vistato e registrato dalla Corte dei conti, estendendolo anche agli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo. Inoltre, per i contratti pubblici connessi al PNRR e al PNC, prevede che il controllo preventivo di legittimità sia svolto sui provvedimenti di aggiudicazione e che, decorso il termine senza deliberazione, l’atto si intenda registrato anche ai fini dell’esclusione di responsabilità.

Questo passaggio è cruciale perché muta la funzione pratica del controllo preventivo.

Il controllo non serve più soltanto a verificare la legalità dell’atto prima della sua efficacia. Diventa anche una infrastruttura di protezione soggettiva. Chi ottiene il visto, o chi beneficia della registrazione per decorso del termine, può invocare una significativa attenuazione del rischio di responsabilità.

Anche qui la ratio è comprensibile. Se l’amministrazione sottopone un atto al controllo della Corte dei conti e l’atto supera quel controllo, non è irragionevole che il funzionario non sia poi chiamato a rispondere per profili già valutati o valutabili in quella sede. Ma il problema nasce quando il controllo preventivo diventa, nella percezione degli operatori, non tanto uno strumento di legalità, quanto una ricerca di copertura.

Il rischio è che la paura della firma venga sostituita dalla caccia al visto.

Invece di decidere meglio, si potrebbe decidere protetti. Invece di costruire procedimenti più solidi, si potrebbe cercare un timbro capace di sterilizzare ex ante la responsabilità. Il controllo preventivo, allora, non sarebbe più solo garanzia dell’ordinamento, ma dispositivo di trasferimento del rischio.

Questo è un punto di grande interesse per gli appalti e il PNRR. Il principio del risultato, introdotto dal nuovo codice dei contratti pubblici, chiede decisioni rapide, efficienti, orientate alla realizzazione dell’intervento. Il principio della fiducia chiede di non trattare ogni funzionario come un potenziale responsabile. Ma risultato e fiducia non possono vivere senza responsabilità. Se la fiducia diventa immunizzazione, il risultato rischia di perdere qualità. Se la responsabilità diventa paura, il risultato non arriva mai.

La questione è sempre la stessa: non basta accelerare, bisogna saper decidere.

7. L’assicurazione obbligatoria: la privatizzazione parziale del rischio erariale

La legge introduce anche l’obbligo, per chi assume incarichi che comportano gestione di risorse pubbliche con sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti, di stipulare una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati con colpa grave. Nei procedimenti per danni patrimoniali, l’impresa di assicurazione è litisconsorte necessario.

Anche questa scelta è significativa.

La responsabilità erariale diventa, almeno in parte, un rischio assicurabile. Ciò può essere ragionevole: se si vuole evitare che il funzionario viva la responsabilità come minaccia esistenziale, la copertura assicurativa può contribuire a rendere il rischio amministrativo gestibile.

Ma l’assicurazione cambia la natura sociologica della responsabilità.

Quando un rischio diventa assicurabile, tende a diventare anche calcolabile. Quando diventa calcolabile, può essere incorporato nei costi della funzione. Quando viene incorporato nei costi, può perdere parte della sua forza etica e deterrente.

Naturalmente non bisogna idealizzare la responsabilità patrimoniale personale. Nessun ordinamento moderno può pensare che la buona amministrazione nasca dal timore della rovina individuale. Però occorre evitare l’eccesso opposto: trasformare la responsabilità per colpa grave in una voce gestita dal mercato assicurativo, depotenziando il nesso personale tra decisione pubblica e conseguenze del danno.

Questo è un altro possibile tratto della nuova stagione: la responsabilità erariale passa da responsabilità personale a rischio amministrativo assicurato, calmierato e proceduralmente schermato.

Il punto non è dire che ciò sia di per sé illegittimo. Il punto è riconoscere che si tratta di una mutazione profonda.

8. Le conciliazioni e il ritorno del dolo: il funzionario come negoziatore protetto

La legge Foti limita la responsabilità ai soli fatti e omissioni commessi con dolo in alcune ipotesi, tra cui la conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle pubbliche amministrazioni, nonché in materia tributaria per accertamenti con adesione, mediazioni, conciliazioni giudiziali e transazioni fiscali.

Qui la ratio è chiara: favorire la definizione delle controversie.

Molti funzionari pubblici non transigono non perché la transazione sia sbagliata, ma perché temono che, un domani, qualcuno possa contestare la rinuncia a una pretesa maggiore. La cultura amministrativa italiana è spesso più indulgente verso l’inerzia che verso la scelta negoziale. Chi non decide raramente lascia una traccia immediatamente censurabile; chi firma un accordo, invece, espone la propria decisione al giudizio retrospettivo.

La limitazione al dolo vuole correggere questa distorsione. È una scelta che merita attenzione, soprattutto in un sistema in cui il contenzioso pubblico produce costi enormi, ritardi, incertezza e immobilizzazione di risorse.

Tuttavia anche qui occorre equilibrio. La transazione pubblica non è una transazione privata. Non può essere valutata solo in termini di convenienza immediata. Deve rispettare istruttoria, motivazione, proporzionalità, interesse pubblico, ragionevolezza del sacrificio economico. Se la responsabilità per colpa grave scompare del tutto, il rischio è che la protezione del funzionario negoziatore si trasformi in attenuazione eccessiva del presidio sull’uso delle risorse pubbliche.

La soluzione non può essere la paura della transazione, ma neppure la transazione irresponsabile. La soluzione dovrebbe essere una cultura della motivazione negoziale: si può e si deve transigere quando l’accordo è istruito, motivato, comparato, economicamente ragionevole e coerente con l’interesse pubblico concreto.

Anche qui, il problema non è solo la responsabilità ex post. È la qualità del metodo ex ante.

9. La retroattività e il problema del giudizio già pendente

Un ulteriore punto critico è l’applicazione della riforma ai procedimenti e ai giudizi pendenti.

La retroattività favorevole può apparire, a prima vista, coerente con la natura non strettamente punitiva della responsabilità amministrativa. Tuttavia essa assume un significato diverso quando non si limita a modificare un criterio sanzionatorio, ma incide sul quantum recuperabile da parte dell’erario in giudizi già instaurati.

Se il danno è già stato prodotto, se l’amministrazione ha già agito, se il processo è già pendente, se il pregiudizio è già oggetto di accertamento, l’applicazione sopravvenuta di un tetto legale alla responsabilità non è neutra. Interviene su un rapporto già patologicamente formato. Non disciplina soltanto il futuro comportamento del funzionario; ridefinisce il valore recuperabile di danni già verificatisi.

Questo profilo è particolarmente delicato perché tocca la fiducia nella funzione giurisdizionale e la stabilità delle aspettative dell’amministrazione danneggiata. Non si tratta di negare al legislatore il potere di disciplinare gli effetti delle proprie riforme sui giudizi pendenti. Si tratta di chiedersi se, in materia di danno pubblico, la retroattività possa spingersi fino a ridurre in modo rilevante il recupero di pregiudizi già azionati.

Il tema, ancora una volta, è il bilanciamento. La riforma non opera in astratto: entra dentro processi vivi, controversie concrete, danni già sofferti, posizioni già contestate.

10. La Consulta non dovrà scegliere tra politica e Corte dei conti

La questione di costituzionalità oggi aperta non va letta come un referendum sulla Corte dei conti né come un giudizio politico sulla legge Foti.

Tecnicamente, non siamo dinanzi a una “impugnazione” politica della legge da parte della Corte dei conti come suggerito da certa stampa. Siamo dinanzi a una questione incidentale di legittimità costituzionale sollevata da un giudice contabile chiamato ad applicare la norma in un processo concreto.

Questa distinzione è essenziale. La Corte dei conti, quando giudica della responsabilità amministrativa, è giudice. Se ritiene che una norma rilevante per decidere il caso sia costituzionalmente dubbia, può e deve rimettere la questione alla Corte costituzionale. La notizia può essere politicamente letta come conflitto tra poteri, ma la forma giuridica è quella ordinaria del sindacato incidentale.

La Consulta, quindi, non dovrà decidere se la paura della firma esista. Esiste, eccome. Non dovrà decidere se la responsabilità erariale possa essere modulata. Può esserlo. Non dovrà decidere se la Corte dei conti debba essere più o meno forte. Dovrà decidere se il nuovo assetto conservi un punto di equilibrio costituzionalmente ragionevole tra tutela dell’erario, buon andamento, responsabilità personale e libertà dell’amministrazione di decidere.

Il nodo vero è questo: la responsabilità per colpa grave può essere contemporaneamente tipizzata in modo restrittivo, quantitativamente calmierata, assicurata, schermata dal controllo preventivo e applicata retroattivamente ai giudizi pendenti senza perdere la propria funzione sistemica?

È una domanda molto più interessante della polemica politica a mio avviso.

11. Oltre la paura della firma: la solitudine della firma

La formula “paura della firma” è efficace, ma forse non è più sufficiente.

La paura della firma descrive il sintomo. Non sempre spiega la malattia.

Spesso il funzionario non ha paura solo della Corte dei conti. Ha paura della complessità, della stratificazione normativa, della contraddittorietà dei pareri, dell’instabilità giurisprudenziale, della pressione politica, dell’urgenza mediatica, della debolezza degli uffici, della frammentazione delle responsabilità, della possibilità che una scelta oggi ragionevole venga giudicata domani con criteri mutati.

Più che di paura della firma, dovremmo parlare di solitudine della firma.

Il decisore pubblico firma spesso alla fine di un procedimento nel quale molti hanno parlato, molti hanno condizionato, molti hanno suggerito, molti hanno rallentato, ma pochi risultano davvero esposti. La responsabilità erariale arriva a valle, quando il sistema ha già fallito a monte.

Ed è qui che la legge Foti, pur intervenendo su un problema reale, mostra il proprio limite strutturale: riduce il costo individuale dell’errore, ma non costruisce necessariamente migliori condizioni della decisione.

Una buona riforma della responsabilità non dovrebbe limitarsi a chiedere “quanto paga il funzionario se sbaglia?”. Dovrebbe chiedere: “come costruiamo procedimenti nei quali sia meno probabile sbagliare gravemente?”.

12. Il metodo nei dossier complessi: una funzione di coordinamento istituzionale

Nei dossier pubblici ad alta complessità — grandi infrastrutture, sanità, PNRR, concessioni, società pubbliche, contratti strategici, programmi industriali, transizioni energetiche, partenariati pubblico-privati — non basta che ciascun attore eserciti formalmente la propria funzione.

La politica decide. L’amministrazione istruisce. I tecnici verificano. La Corte dei conti controlla. I giudici sindacano. I concessionari eseguono. I territori reagiscono. I privati investono. Gli organi di controllo interno segnalano. Le autorità indipendenti vigilano.

Ma quando questi linguaggi restano separati, il rischio è che ogni funzione si irrigidisca nella propria razionalità interna. La politica nella velocità della decisione. Il controllo nella cautela della verifica. L’amministrazione nella difesa preventiva. Il concessionario nella logica dell’adempimento contrattuale. Il territorio nella resistenza o nella richiesta di compensazione. Il giudice nella ricostruzione ex post della patologia.

A quel punto il conflitto è già maturo. Le posizioni si cristallizzano. Ogni attore difende il proprio spazio. Il procedimento non è più un luogo di composizione, ma il campo su cui si misura una belligeranza istituzionale.

È qui che occorre immaginare una funzione di metodo: non un organo sovraordinato, non un decisore parallelo, non un consulente chiamato a sostituire politica, diritto, tecnica o controllo. Piuttosto, una funzione di coordinamento culturale e istituzionale, capace di tradurre linguaggi diversi — tecnico, contabile, giuridico, politico, giudiziario, amministrativo — prima che diventino incompatibili.

Questa figura, che potremmo definire un advisor di coordinamento istituzionale, non decide il merito. Non stabilisce se un’opera debba essere realizzata, se una transazione sia conveniente, se un appalto debba essere aggiudicato, se una responsabilità sia configurabile. Lavora prima, sul metodo. Ricostruisce vincoli, rischi, responsabilità, punti di frizione, sequenze decisionali, linguaggi degli attori. Aiuta il sistema a vedersi prima che il conflitto lo renda cieco.

È una funzione di capacity building, non di indirizzo politico. Di raccordo, non di sostituzione. Di traduzione, non di comando.

La responsabilità erariale non dovrebbe essere il luogo in cui il sistema scarica a valle il fallimento del coordinamento istituzionale a monte. Se il procedimento pubblico è costruito male, se i controlli arrivano quando le posizioni sono già irrigidite, se i pareri non dialogano, se il funzionario firma in solitudine dentro una rete di vincoli contraddittori, allora il processo contabile diventa il punto terminale di una patologia che avrebbe dovuto essere governata prima.

13. Una riforma ex post per un problema ex ante

Questo, a mio avviso, è il limite più profondo della legge Foti.

Essa interviene ex post sul rischio patrimoniale del funzionario. Riduce l’esposizione, tipizza la colpa, introduce massimali, valorizza il controllo preventivo, favorisce la copertura assicurativa, protegge alcune scelte conciliative.

Ma la crisi dell’amministrazione italiana non è soltanto una crisi di responsabilità ex post. È - assai di più - una crisi di capacità decisionale ex ante.

Non basta dire al funzionario: “se sbagli gravemente, pagherai meno”. Bisogna metterlo nelle condizioni di sbagliare meno. Non basta ridurre il rischio della firma. Bisogna ridurre la solitudine della firma. Non basta calmierare la condanna. Bisogna migliorare la qualità dell’istruttoria, la chiarezza dei pareri, il coordinamento tra uffici, l’interlocuzione con i controllori, la tracciabilità delle scelte, la comprensibilità dei vincoli.

Altrimenti la riforma rischia di essere una risposta patrimoniale a un problema istituzionale.

Il funzionario non ha bisogno soltanto di sapere che pagherà meno. Ha bisogno di sapere che la decisione che gli viene chiesto di assumere è stata costruita bene, compresa da tutti gli attori rilevanti, collocata dentro un quadro di rischi esplicito e sostenibile.

La buona amministrazione non nasce dalla paura, ma non nasce neppure dalla deresponsabilizzazione. Nasce da responsabilità proporzionata, controlli autorevoli, politica capace di decidere e amministrazioni capaci di costruire decisioni difendibili.

14. Il conflitto tra politica e magistrature di controllo

In questa prospettiva, la vicenda della legge Foti si colloca dentro una frattura più ampia.

Dagli anni Novanta in poi, il rapporto tra politica e magistrature non è mai stato davvero ricomposto dentro una cultura costituzionale condivisa. La politica ha spesso percepito il controllo giurisdizionale e contabile come un limite esterno alla decisione. Parte della magistratura, a sua volta, è stata talvolta percepita come un potere chiamato non soltanto ad applicare o verificare la legge, ma a correggere l’indirizzo politico quando ritenuto incompatibile con una certa idea di legalità sostanziale.

Questa frattura, quando entra nei dossier pubblici complessi, produce effetti paralizzanti. La politica sospetta il controllo. Il controllo sospetta la politica. L’amministrazione si difende. I funzionari rinviano. Le opere rallentano. I procedimenti si stratificano. La responsabilità arriva dopo, quando ormai il danno istituzionale è già stato prodotto.

La risposta, però, non può essere lo schiacciamento di un potere sull’altro.

Non può essere una politica che considera ogni controllo come un’invasione. Non può essere una magistratura contabile percepita come controdecisore pubblico. Non può essere un’amministrazione che firma solo quando è coperta. Non può essere una riforma che trasforma la fiducia in immunizzazione.

Il punto non è ridurre la Corte dei conti al silenzio né lasciare che il controllo diventi indirizzo politico surrogato. Il punto è ricostruire una grammatica istituzionale del dialogo tra poteri.

La legge Foti, proprio perché tocca il cuore della responsabilità erariale, avrebbe potuto essere l’occasione per aprire una riflessione più ampia: non solo su quanto debba pagare chi sbaglia, ma su come debba funzionare un’amministrazione che decide bene, controlla prima, responsabilizza in modo proporzionato e non trasforma ogni grande dossier in un conflitto tra apparati.

15. Conclusione: il metodo prima del massimale

La riforma Foti ha il merito di porre un problema vero: l’amministrazione non può vivere sotto il dominio della paura. Un sistema pubblico che non decide tradisce il buon andamento tanto quanto un sistema che decide male.

Ma la soluzione non può consistere soltanto nel ridurre ex lege il costo patrimoniale della colpa grave. Perché il danno erariale, quando non viene recuperato dal responsabile, non evapora. Resta nell’amministrazione. Resta nel bilancio pubblico. Resta nella comunità.

La domanda di fondo, allora, è questa: vogliamo un’amministrazione che decide perché il rischio personale è stato abbassato, o un’amministrazione che decide perché il procedimento è stato reso più solido, più coordinato, più leggibile, più responsabile?

La prima strada produce sollievo. La seconda produce capacità.

Ed è di capacità che l’amministrazione italiana ha bisogno.

La responsabilità erariale non dovrebbe essere il campo di battaglia tra politica e Corte dei conti. Dovrebbe essere il punto di equilibrio tra libertà della decisione pubblica e dovere di cura delle risorse comuni. Questo equilibrio non si costruisce con la paura, ma neppure con la neutralizzazione della responsabilità. Si costruisce con un metodo: migliore istruttoria, migliore coordinamento, migliore dialogo tra poteri, controlli tempestivi, responsabilità prevedibile, decisioni motivate e istituzioni capaci di parlarsi prima che il conflitto diventi irreversibile.

Nei dossier complessi, il metodo non è un accessorio del merito. È la condizione perché il merito possa essere deciso senza trasformarsi, ogni volta, in contenzioso, paralisi o conflitto tra poteri.

La legge Foti sarà ora vagliata dalla Corte costituzionale. Ma qualunque sarà l’esito del giudizio, il problema resterà più ampio della singola norma. La vera sfida non è scegliere tra amministrazione impaurita e amministrazione deresponsabilizzata. La vera sfida è costruire un’amministrazione adulta: libera di decidere, ma non libera dal dovere di rispondere; protetta dall’arbitrio, ma non sottratta alla responsabilità; sostenuta dal controllo, ma non paralizzata dal controllo.

La buona amministrazione non nasce dalla paura della firma. Ma non nasce neppure dalla sua assicurazione preventiva. Nasce quando la firma non è più un atto solitario, ma l’esito visibile di un procedimento capace di reggere, davanti alla politica, davanti al controllo, davanti al giudice e davanti ai cittadini.