L’intelligenza artificiale nel procedimento amministrativo: principio di legalità, motivazione e trasparenza: un simulacro di controllo umano? Verso una "opacity by design"
Riflessioni critiche sull’art. 14 della Legge n. 132/2025
Con la Legge 23 settembre 2025, n. 132 — “Disposizioni per la disciplina, lo sviluppo e l’utilizzo dell’intelligenza artificiale” — il legislatore italiano ha compiuto un passo importante verso l’integrazione dei sistemi di IA nei procedimenti amministrativi.
L’articolo 14 è, da questo punto di vista, la norma più densa di implicazioni giuridiche: stabilisce che l’intelligenza artificiale debba servire l’istruttoria amministrativa, ma che questa resta governata dal funzionario in modo sostanziale, trasparente, dimostrabile e riferibile agli interessati, che siano cittadini o imprese. Si stabilisce, quindi, che al momento di motivare il prodotto del procedimento, il responsabile dovrà metter nelle condizioni l’utente di aver contezza di come si sia generato -funzionamento- l’output del tool IA, sì da poter verificare la legittimità dell’atto conclusivo.
La formulazione è solenne, perfino nobile. Ma — nella realtà operativa dei procedimenti amministrativi — rischia di rimanere un simulacro di controllo umano.
Un ossimoro normativo: “motivare” un algoritmo
Il problema è di natura epistemologica prima che giuridica.
Come può il funzionario motivare un provvedimento se la base istruttoria proviene da un sistema di IA di cui non conosce né le logiche interne né le relazioni tra i dati?
La motivazione amministrativa — secondo consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato — deve esplicitare i presupposti di fatto, le ragioni giuridiche e le valutazioni discrezionali che conducono all’atto.
Ma un algoritmo di machine learning, specie se di tipo “black box”, non offre una catena logico-deduttiva.
Offre un output: un risultato statistico, un suggerimento o una classificazione.
Il funzionario può accettarlo o respingerlo, ma difficilmente può spiegarlo.
E senza spiegazione, non c’è motivazione.
E senza motivazione, non c’è legittimità amministrativa.
Il rischio di una “motivazione apparente”
Il rischio, concreto, è che le amministrazioni producano atti con motivazioni rituali o tautologiche:
“Si è fatto ricorso al sistema di intelligenza artificiale X, che ha restituito il seguente risultato, ritenuto coerente con i dati istruttori.”
Una formula del genere non reggerebbe mai di fronte a un ricorso amministrativo.
L’art. 14, pur enunciando l’obbligo di trasparenza, non fornisce alcun criterio tecnico o giuridico per la verificabilità dell’output.
Il funzionario non dispone, né potrà realisticamente disporre, degli strumenti per valutare la coerenza interna del modello, i parametri di addestramento o le fonti di bias.
In sostanza, il rischio è quello di una automazione formalmente sorvegliata ma sostanzialmente incontrollata.
Verso una riqualificazione funzionale del principio di trasparenza: l’opacity by design e la motivazione ibrida e ridimensionata.
Per evitare che la motivazione si riduca a un atto di fede tecnologica, servono regole e metodologie chiare. Ma saranno sufficienti?
Una possibile soluzione — già proposta in letteratura — è quella di articolare la motivazione in tre livelli:
- Livello tecnico-descrittivo Descrivere, in termini comprensibili, il tipo di algoritmo utilizzato, le variabili considerate e le modalità di validazione.
- Livello di controllo umano Esplicitare le verifiche effettuate dal funzionario: confronti, controlli di coerenza, riscontri empirici, eventuali correzioni dell’output.
- Livello giuridico-argomentativo Motivare la decisione sulla base dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e trasparenza, chiarendo come e perché l’output dell’IA sia stato ritenuto utile e attendibile.
Una motivazione di questo tipo potrebbe avvicinarsi a rendere effettiva la responsabilità del decisore umano, tentando di superare la mera “presunzione di affidabilità” della macchina. Credo, tuttavia, che i consolidati paradigmi sulla motivazione amministrativa dovranno rimodellarsi in funzione dell’uso degli strumenti IA, che resteranno, a mio avviso, per larghi aspetti insondabili rispetto alle logiche di funzionamento, all’iter - avremmo detto sino ad oggi - seguito nel procedere nell’istruttoria.
Dovremo, in altri termini, abituarci ad un cambiamento di paradigma a favore di un sistema ontologicamente inidoneo a generare motivazioni “piene” e trasparenti degli itinerari che hanno condotto all’output: che questo sia chiaro, subito ed a tutti.
La trasparenza dovrà essere nuovamente immaginata e funzionalizzata all’utilizzo dei tools AI; accettare questa precondizione, adattare l’interpretazione delle nostre fonti (art. 97 Cost e 3 L.241/90) sarà, credo, l’unico modo di tentare di rendere compatibile l’uso dei nuovi strumenti telematici con i risalenti paradigmi di verificabilità completa dell’attività amministrativa.
La necessità di norme attuative forti
La Legge 132/2025 è una legge-delega: la vera sfida sarà anche nei decreti attuativi.
Essi dovranno stabilire standard minimi di explainability, obblighi di audit algoritmico, certificazioni di qualità e tracciabilità dei processi decisionali.
Senza tali strumenti, il richiamo alla “motivazione ampia e verificabile” rischia di essere velleitario:
una promessa di trasparenza impossibile da onorare,
una motivazione di secondo grado che non spiega l’algoritmo, ma solo il suo risultato.
Conclusione: l’IA come “supporto istruttorio” e non “sostituto decisionale”
L’intelligenza artificiale può migliorare l’efficienza e la qualità dell’azione amministrativa solo se rimane uno strumento di supporto istruttorio, non di eterodirezione decisionale.
L’art. 14 va interpretato — e applicato — in chiave di trasparenza sostanziale, non formale:
- tracciabilità delle operazioni algoritmiche,
- documentabilità del percorso logico,
- formazione specifica dei funzionari,
- possibilità per l’interessato di comprendere e contestare il processo decisionale.
Solo così l’IA potrà convivere con i principi di imparzialità, buon andamento e motivazione sanciti dall’art. 97 della Costituzione.
Diversamente, rischiamo di costruire una burocrazia automatizzata, in cui la responsabilità umana si dissolve dietro il mito della neutralità algoritmica.
Invito al dibattito
Questo è il momento di intervenire nel dibattito tecnico e giuridico che precederà i decreti attuativi.
Giuristi, funzionari, tecnologi e magistrati devono dialogare per definire regole che rendano la “motivazione algoritmica” non solo possibile, ma controllabile.
Solo allora potremo dire che l’intelligenza artificiale è davvero “al servizio” del procedimento amministrativo — e non il contrario.