Nel precedente intervento, all’indomani del diniego di visto alla delibera CIPESS n. 41/2025, la lettura “a caldo” veniva centrata sulle tensioni sistemiche tra politica delle grandi opere, apparati di controllo e diritto degli appalti. Allora le motivazioni della Corte dei conti non erano ancora note; tuttavia si intravedevano già alcune fragilità strutturali del procedimento, dal rapporto con il diritto dell’Unione alla qualità dell’istruttoria tecnico-amministrativa.

Con la pubblicazione della deliberazione motivata n. SCCLEG/19/2025/PREV, quel primo quadro può essere verificato, corretto, approfondito. Le pagine che seguono provano a farlo: non per “assolvere” o “condannare” il Ponte sullo Stretto, ma per capire che cosa questa decisione dica al sistema delle infrastrutture, agli operatori economici, ai decisori pubblici e, in ultima analisi, alla stessa idea di responsabilità politica nell’Italia del 2025.

Ponte sullo Stretto: cosa ci dice davvero la Corte dei conti

Diritto UE, appalti, regolazione e politica delle infrastrutture dopo la delibera SCCLEG/19/2025

Il diniego di visto alla delibera CIPESS n. 41/2025 da parte della Sezione centrale di controllo di legittimità della Corte dei conti – ora accompagnato da una motivazione ampia e articolata – non è un incidente meramente tecnico, né un semplice “alt” a un’opera simbolo. È un test di tenuta sul modo in cui, oggi, l’Italia concepisce e governa le grandi infrastrutture in un ecosistema profondamente mutato: diritto dell’Unione, autorità indipendenti, organismi di controllo, mercati finanziari, opinione pubblica, conflitto territoriale.

La Corte individua tre snodi considerati dirimenti: il rispetto del diritto ambientale europeo e della procedura IROPI come strumento di superamento del parere VIA negativo; la compatibilità con l’art. 72 della direttiva appalti dell’operazione di “reviviscenza” della concessione e dei contratti collegati; il mancato coinvolgimento dell’Autorità di regolazione dei trasporti nella definizione dei presupposti economico-finanziari dell’opera. Intorno a questi tre pilastri, il Collegio costruisce poi un ventaglio di “profili non dirimenti” che, pur non fondando di per sé il diniego, tracciano una vera e propria agenda per la prossima delibera.

1. Un controllo di legittimità che diventa controllo di architettura

In apertura, la Sezione richiama l’art. 100 della Costituzione e la legge n. 20/1994, rivendicando una concezione “forte” del controllo preventivo: non un mero controllo di regolarità formale, ma un presidio sull’interesse generale alla corretta allocazione e gestione delle risorse pubbliche, soprattutto in presenza di opere strategiche. Da qui l’idea che il giudizio di legittimità possa e debba estendersi agli “aspetti procedurali suscettibili di incidere negativamente sulla realizzazione dell’opera una volta avviata”.

Questo passaggio ha conseguenze importanti. Il controllo non si arresta al perimetro ristretto della singola delibera CIPESS, ma abbraccia l’intera architettura della decisione: il quadro legislativo di fondo (decreti “ponte”, norme di bilancio, leggi speciali), l’evoluzione dei rapporti concessori, il contenuto degli atti ambientali, la coerenza con il diritto UE, la struttura del PEF, la qualità degli apporti tecnici acquisiti o mancati. Il diniego di visto diventa così, nelle intenzioni dichiarate della Corte, un atto di prevenzione rispetto a future crisi dell’operazione: contenziosi, procedimenti di infrazione, squilibri finanziari, eccesso di oneri a carico della finanza pubblica.

Da un lato, questa lettura è coerente con l’europeizzazione del diritto amministrativo e con la giurisprudenza della Corte di giustizia, che pretende istruttorie robuste e trasparenti sui grandi progetti infrastrutturali: non basta la correttezza formale, serve dimostrare la razionalità complessiva della scelta. Dall’altro lato, essa accentua quella che potremmo chiamare la “magistraturalizzazione” del governo delle opere: il fascicolo deve essere costruito come se fosse predisposto per un giudice, prima ancora che per la politica. È un dato di realtà con cui il decisore non può più limitarsi a polemizzare; deve prenderne atto e incorporarlo nelle proprie modalità di progettazione ed impulso.

2. Habitat, IROPI e rapporto con Bruxelles: il cuore ambientale della decisione

Il primo grande blocco motivazionale riguarda il percorso ambientale. Il Ponte è un’opera che incide su siti della Rete Natura 2000; la direttiva Habitat, all’art. 6, disegna un percorso molto netto: valutazione di incidenza; esclusione di effetti pregiudizievoli sulla integrità del sito; in caso contrario, ricerca di soluzioni alternative meno impattanti; solo in ultima istanza, in assenza di alternative, possibilità di procedere invocando “ragioni imperative di rilevante interesse pubblico” (IROPI), a condizione di predisporre adeguate misure compensative.

La Corte osserva che il procedimento italiano si è discostato da questa geometria ideale su almeno tre piani. Il primo è la natura e la qualità dell’atto IROPI. La decisione di superare il parere VIA negativo è stata concentrata in una deliberazione del Consiglio dei ministri dal contenuto marcatamente politico, senza che fosse rintracciabile un autonomo atto amministrativo “forte” – riconducibile al MASE e, per competenza, alle altre amministrazioni coinvolte – che svolgesse, in modo analitico, la comparazione tra interessi ambientali e ragioni imperative di interesse pubblico. La discrezionalità politica, in assenza di un’istruttoria tecnica formalizzata e intestata, rischia di presentarsi come un involucro decisionale privo di contenuto verificabile.

Il secondo piano riguarda l’analisi delle alternative. Per opere che insistono su siti Natura 2000, il diritto eurounitario richiede che l’assenza di soluzioni alternative sia motivata in modo particolarmente rigoroso: occorre dimostrare, con dati e scenari, che non esistono opzioni meno impattanti che consentano comunque di soddisfare, anche in parte, le esigenze di mobilità e sviluppo. Nella vicenda del Ponte, la Corte rimprovera agli atti un approccio prevalentemente descrittivo: il parere CTVA tende a recepire le rappresentazioni del proponente; la relazione IROPI afferma, ma non dimostra, che il ponte a campata unica costituisce l’unica soluzione adeguata; l’apporto successivo del MASE si concentra sulle sole misure compensative.

Il terzo piano riguarda proprio queste misure. In un contesto IROPI, le compensazioni non sono un “ornamento” ambientale, ma l’asse portante dell’equilibrio complessivo: devono essere quantificate, calendarizzate, rese misurabili. La Corte segnala una certa vaghezza, la difficoltà di correlare puntualmente gli impegni compensativi ai danni potenziali e un tasso di genericità che, a suo avviso, non garantisce la tenuta dell’operazione né davanti alle istituzioni europee né davanti al proprio stesso controllo.

Su questo terreno, la censura appare condivisibile. Se si decide – legittimamente – di percorrere la strada della deroga ambientale, il “prezzo” da pagare è l’estrema cura con cui si costruiscono e si documentano gli atti a monte: atti amministrativi chiari, intestati, motivazioni analitiche sulle alternative, pacchetti compensativi strutturati come veri e propri piani di gestione ambientale. Dove la motivazione della Corte si espone a un rilievo critico, invece, è nel rischio di assorbire quasi interamente la dimensione politica della decisione dentro la griglia tecnica: la scelta di considerare il collegamento stabile tra Sicilia e continente un “interesse pubblico prevalente” resta, in parte, un atto politico, che non può essere interamente ridotto a calcolo tecnico senza impoverire il circuito democratico. Il punto di equilibrio, che oggi non è stato centrato, dovrebbe essere quello di un’istruttoria tecnico-amministrativa molto più forte, intestata in modo chiaro al MASE e alle amministrazioni competenti, che consenta al Governo di assumere la responsabilità politica della decisione su basi trasparenti e verificabili.

3. Art. 72 della direttiva appalti: quando il “risveglio” della concessione somiglia a un nuovo affidamento

Il secondo grande asse del diniego riguarda la compatibilità con l’art. 72 della direttiva 2014/24/UE della complessa operazione normativa e amministrativa che ha “rianimato” la concessione e i contratti collegati alla realizzazione del Ponte. L’art. 72 disciplina le modifiche dei contratti in corso di esecuzione: al paragrafo 1 elenca una serie di ipotesi in cui le modifiche sono ammesse senza nuova gara (in presenza, ad esempio, di clausole di revisione chiare, di sopravvenienze impreviste, di variazioni entro una certa soglia percentuale); al paragrafo 4 stabilisce che le modifiche che alterano in modo sostanziale la natura del contratto devono essere trattate alla stregua di un nuovo affidamento.

La Corte rimprovera alla delibera CIPESS e, più a monte, al decreto-legge “ponte” di avere letto l’art. 72 in chiave riduttiva, quasi fosse una norma che autorizza una catena di adeguamenti di prezzo, a condizione di restare entro il generico limite del 50% del valore contrattuale. In realtà, il parametro europeo è più esigente: non guarda solo alla percentuale, ma all’effetto complessivo della modifica sull’equilibrio economico, sulla distribuzione dei rischi, sulla platea potenziale dei concorrenti.

In questa prospettiva, la Corte valorizza alcuni elementi: la trasformazione di un’operazione immaginata, all’origine, con un significativo apporto di finanza di progetto in un modello di finanziamento integralmente pubblico; la riscrittura, attraverso legge speciale e accordi integrativi, delle clausole di indicizzazione dei corrispettivi; la riduzione degli obblighi di prefinanziamento a carico del contraente generale; l’introduzione di un nuovo quadro prescrittivo che incide in modo rilevante sui costi e che non risulta integralmente internalizzato nel PEF. Il risultato, nella lettura del Collegio, è un salto di natura della concessione: se queste condizioni fossero state note all’epoca della gara, il mercato avrebbe potuto comportarsi diversamente; e dunque l’operazione, nella sostanza, equivale a un nuovo affidamento senza competizione.

Qui il giudizio va tenuto in equilibrio. La Corte coglie un punto reale: usare la “reviviscenza” di un rapporto concessorio nato in un altro mondo regolatorio per realizzare oggi un’opera di questa portata espone inevitabilmente a un rischio di incoerenza con i principi di concorrenza e trasparenza. Non basta invocare il vincolo di aggiudicazione originario; occorre dimostrare, numeri alla mano, che la somma degli interventi normativi, degli accordi integrativi e delle varianti economiche non ha mutato la natura economica del rapporto fino a renderlo irriconoscibile rispetto all’assetto di gara.

Al tempo stesso, non si può ignorare che il legislatore abbia compiuto una scelta politica forte, assumendo su di sé, con un atto normativo, il rischio di continuità. In questo contesto, la Corte avrebbe potuto insistere ancora di più su un punto che le stesse motivazioni mettono in luce: la fragilità dell’istruttoria economico-finanziaria. Manca un calcolo esplicito e convincente del rispetto delle soglie dell’art. 72; gli oneri derivanti dal quadro prescrittivo non sono pienamente stimati e contrattualizzati; la stessa dinamica del PEF non è sviluppata in modo da consentire al controllore – e, prima ancora, al decisore politico – di vedere chiaramente come si distribuiscono rischi, costi, benefici.

Il messaggio, per il futuro, è chiaro: se si vuole difendere il modello della “reviviscenza”, occorre farlo non con affermazioni di principio, ma con un dossier robusto, numerico, trasparente, che mostri come l’operazione sia rimasta nei binari consentiti dal diritto europeo. Senza questo sforzo, la critica di “nuovo affidamento mascherato” continuerà a trovare terreno fertile, a Roma come a Bruxelles.

4. Regolazione, PEF e profili “non dirimenti”: ART, NARS e la qualità della decisione economica

Il terzo capo di illegittimità riconosciuto dalla Corte riguarda la mancata chiamata in causa dell’Autorità di regolazione dei trasporti. La delibera CIPESS aveva ritenuto non applicabile l’art. 43 del d.l. n. 201/2011, valorizzando la classificazione dei tratti gestiti da Stretto di Messina S.p.A. come strade extraurbane di tipo B e non come autostrade. La Corte ribalta la prospettiva: l’asse portante non è la categoria stradale, ma l’esistenza di un sistema tariffario a carico dell’utenza e, dunque, la competenza generale che l’art. 37 attribuisce all’Autorità in materia di criteri per pedaggi, canoni, tariffe.

In altre parole, la domanda non è: “siamo tecnicamente di fronte a un’autostrada?”. La domanda è: “stiamo costruendo un’infrastruttura il cui equilibrio economico-finanziario dipende dal pagamento di tariffe da parte degli utenti?”. Se la risposta è sì – e nel caso del Ponte lo è per definizione – l’esclusione dell’Autorità appare difficilmente difendibile. E non solo per un’esigenza astratta di coerenza ordinamentale, ma perché la regolazione indipendente ha proprio la funzione di presidiare il “patto” tra investitore pubblico, gestore e utenti, definendo un framework tariffario equilibrato, credibile, stabile nel tempo.

Questo rilievo si salda con una serie di profili che la Corte qualifica come non dirimenti, ma che toccano il cuore della qualità tecnica della decisione economica. Si pensi al mancato coinvolgimento del NARS sul PEF; alla precisa richiesta di chiarire il livello di approfondimento del progetto definitivo rispetto a un quadro prescrittivo particolarmente impegnativo; alla necessità di dimostrare che i requisiti di gara sono stati effettivamente conservati in capo ai soggetti affidatari lungo un arco temporale molto esteso; alla critica verso un utilizzo eccessivo di integrazioni motivazionali “postume” in sede di adunanza, che rischiano di spostare il baricentro della motivazione fuori dalla delibera formalmente sottoposta a visto.

Se si sommano questi elementi, ciò che emerge è una visione molto esigente del PEF e, più in generale, della dimensione economica dell’opera. Per la Corte, non basta che il PEF esista; deve essere un documento “vivo”, che racconti con chiarezza il rapporto tra costi, ricavi attesi, contributo pubblico, rischio di domanda, ipotesi tariffarie, impatto del quadro prescrittivo. In assenza di questa trasparenza, il controllore non è in grado di assumersi la responsabilità di certificare la legittimità dell’atto; e il decisore politico, prima ancora, rischia di trovarsi con in mano un dossier che non consente scelte consapevoli.

Ancora una volta, dietro il rilievo giuridico c’è un messaggio politico-istituzionale: le grandi opere non possono più essere decise “a spanne”, sulla base di ordini di grandezza e di rassicurazioni generiche. Devono reggere a un esame di sostenibilità economico-finanziaria che coinvolge, per loro natura, attori tecnici indipendenti.

5. Che cosa succede ora, davvero

Sul piano strettamente giuridico, la conseguenza è lineare: la delibera CIPESS rimane inefficace fino a un suo eventuale riadottamento e a un nuovo, positivo esercizio del controllo preventivo. Nel frattempo, possono proseguire solo quelle attività che non dipendono dall’efficacia di quella specifica delibera; la catena degli effetti principali – in termini di coperture, PEF, avvio operativo dell’intervento – è di fatto sospesa.

Il Governo ha davanti a sé tre strade. La prima, la più semplice ma anche la meno lungimirante, è quella dello scontro frontale: contestare nelle sedi politiche la decisione della Corte, rappresentarla come un “eccesso di potere giudiziario” e tentare, eventualmente, di limitarne l’ambito di intervento attraverso modifiche normative. È la strada che parla alla pancia del dibattito pubblico, ma che rischia di avere un costo reputazionale elevato sul piano europeo e di produrre nuove frizioni istituzionali.

La seconda strada è quella delle scorciatoie legislative: introdurre una norma “salva Ponte” che superi in via autoritativa i rilievi del controllo, magari qualificando l’opera come intervento “necessario” per interessi superiori dello Stato e comprimendo conseguentemente gli spazi di controllo preventivo. Anche questa opzione, però, si scontra frontalmente con il diritto dell’Unione e con la giurisprudenza che guarda con estrema diffidenza alle leggi “di progetto” quando incidono su concorrenza, appalti e ambiente.

La terza strada – la più impegnativa, ma anche la più coerente con il sistema multilivello in cui ci muoviamo – è quella di prendere sul serio la motivazione della Corte e usarla come base per una ricostruzione integrale del fascicolo: un nuovo percorso IROPI con atti amministrativi chiari e istruttorie documentate; un PEF ricalcolato assumendo trasparentemente gli oneri prescrittivi, stressato su scenari di traffico, tassi, inflazione, costi delle materie prime; il coinvolgimento pieno di NARS e ART; una motivazione CIPESS che tenga insieme, in modo leggibile, questi diversi livelli.

Solo lungo questo sentiero sarà possibile ri-presentare l’opera al sistema dei controlli, a Bruxelles e all’opinione pubblica non come una sfida a chi controlla, ma come un esempio – finalmente virtuoso – di decisione pubblica ad alta complessità.

6. Che cosa dice questa vicenda alla politica, alle imprese, ai territori

La vicenda del Ponte e della delibera SCCLEG/19/2025 non è soltanto un caso di scuola per amministrativisti ed operatori. È uno specchio, piuttosto impietoso, del modo in cui politica, amministrazioni, imprese e corpi intermedi si sono abituati a convivere con i vincoli europei e con l’espansione dei sistemi di garanzia avvenuta negli ultimi trent'anni.

Sul versante politico, questa decisione ricorda che la stagione delle scorciatoie è finita. Non basta dichiarare un’opera “strategica” per renderla automaticamente compatibile con diritto UE, ambiente e mercato. L’argomento dell’urgenza non sostituisce l’argomento della qualità. Una leadership che voglia davvero portare a termine grandi infrastrutture non deve cercare “meno controlli”, ma controlli più chiari, prevedibili, esigenti, da fronteggiare con dossier impeccabili. In questo senso, il diniego non è una sconfitta della politica: è un invito – duro, ma razionale – a tornare a fare politica attraverso atti amministrativi e normativi di alta qualità.

Sul versante delle imprese e dei concessionari, la lezione è altrettanto netta. Non ci si può limitare a restare “a rimorchio” della normazione speciale. In un contesto così esposto al diritto eurounitario, il partner privato deve portare al tavolo non solo progetti ingegneristici, ma cultura regolatoria, consapevolezza degli standard europei, capacità di costruire PEF e matrici di rischio che siano difendibili anche davanti a un giudice. Chi lavora nel campo dei public affairs e delle relazioni istituzionali deve accompagnare questa evoluzione: non più e non solo advocacy per ottenere norme favorevoli, ma co-progettazione di soluzioni che tengano insieme competitività, sostenibilità e legalità sostanziale.

Sul versante dei territori e dell’opinione pubblica, infine, la vicenda segnala un punto spesso trascurato. Una grande opera, per essere legittimata, non ha bisogno solo di essere “utile” o “necessaria”; ha bisogno di essere percepita come giusta, coerente, correttamente istruita. La trasparenza degli studi di traffico, delle analisi costi-benefici, degli impatti ambientali, delle misure compensative, delle tariffe future è parte integrante di questa legittimazione. Se questi elementi restano confinati in fascicoli tecnici poco accessibili, il conflitto si sposta inevitabilmente sul terreno simbolico: pro e contro Ponte, favorevoli e contrari alla magistratura, progressisti e conservatori.

Chi fa public affairs, in un contesto del genere, ha un compito delicato: costruire luoghi, linguaggi, percorsi in cui questi dati vengano messi a disposizione e discussi, non solo comunicati; aiutare politica, amministrazioni ed operatori a tradurre le esigenze del diritto UE e dei controlli in atti e dialoghi comprensibili; evitare che i conflitti fisiologici tra Poteri degenerino in delegittimazione reciproca.

La verità è che non torneremo al mondo pre-1992. Le magistrature, le autorità, l’Unione europea sono diventate parte strutturale del processo decisionale sulle grandi scelte. Possiamo reagire chiudendoci in una logica di muro contro muro, oppure possiamo trasformare questa presenza in una leva per alzare lo standard delle decisioni. Il diniego della Corte dei conti al Ponte sullo Stretto – se letto con freddezza e responsabilità – appartiene alla seconda categoria: non è un “no” all’opera in quanto tale, ma un “non ancora” a questo modo di costruirla.

Se la politica saprà raccogliere la sfida, se le amministrazioni tecniche avranno il coraggio di ripensare i propri strumenti, se le imprese accetteranno di esporsi su un terreno di piena accountability, il Ponte potrà tornare a camminare su basi più solide. E forse, in controluce, questa vicenda potrà segnare non solo il destino di un’infrastruttura, ma un pezzo della maturazione istituzionale del Paese.