Malagò alla FIGC, incandidabilità, ineleggibilità o invalidità dell'incarico? pantouflage e cooling off period: chi ha ragione?

La possibile candidatura di Giovanni Malagò alla Presidenza della FIGC pone una questione giuridica molto più complessa di quanto il dibattito pubblico lasci intendere.

Non si tratta, almeno in prima battuta, di chiedersi se Malagò sia “eleggibile” o “ineleggibile” in senso tecnico-sportivo. La disciplina che viene evocata — l’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. n. 165/2001 — non è infatti una norma elettorale, né introduce una causa tipica di incandidabilità alle cariche federali. Il tema è diverso

Occorre domandarsi se chi ha ricoperto la Presidenza del CONI, ente pubblico titolare di poteri di vigilanza, controllo e approvazione nei confronti delle Federazioni sportive nazionali, possa assumere, prima del decorso del triennio di "cooling off", un incarico apicale presso una di quelle Federazioni: nel caso di specie, la FIGC.

La questione chiama in causa il divieto di c.d. "pantouflage", ossia il principio che impedisce a chi abbia esercitato poteri pubblici verso un soggetto privato di passare, immediatamente dopo la cessazione dall’incarico pubblico, proprio alle dipendenze o al vertice del soggetto destinatario di quei poteri.

È una vicenda che merita di essere sottratta tanto alla semplificazione politica quanto alla lettura meramente giornalistica. Perché qui si intrecciano almeno quattro piani: la natura pubblicistica del CONI, la natura privatistica ma vigilata della FIGC, il ruolo effettivo del Presidente CONI nell’esercizio dei poteri verso le Federazioni e la portata applicativa dell’art. 53, comma 16-ter. La domanda, allora, non è semplicemente se Malagò possa candidarsi, ma se l’eventuale conferimento dell’incarico di Presidente FIGC potrebbe essere affetto da nullità per violazione del divieto di pantouflage.

La tesi secondo cui il divieto di pantouflage possa essere invocato contro l’assunzione della presidenza FIGC da parte di Giovanni Malagò non è affatto pretestuosa. È giuridicamente sostenibile, e anzi presenta elementi forti: il CONI è ente pubblico; la FIGC è soggetto privato federato e sottoposto a vigilanza CONI; il Presidente CONI è figura apicale; la FIGC è stata destinataria, anche di recente, di atti specifici della Giunta CONI, tra cui l’approvazione dello Statuto FIGC del 20 novembre 2024; la presidenza FIGC è incarico stabile, apicale e quadriennale. Tuttavia, non parlerei tecnicamente di ineleggibilità automatica. L’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001 non costruisce una causa elettorale tipica di ineleggibilità, ma un divieto di svolgere attività lavorativa o professionale presso un soggetto privato destinatario di poteri pubblici esercitati nei tre anni precedenti. La conseguenza propria è la nullità del contratto o dell’incarico conferito, non necessariamente l’impossibilità formale di presentare la candidatura.

A riguardo, io credo questo: se risulta documentalmente che Malagò, negli ultimi tre anni da Presidente CONI, abbia partecipato in modo concreto ed effettivo all’esercizio di poteri della Giunta o del Consiglio CONI specificamente diretti alla FIGC — in particolare approvazione dello Statuto, bilanci, controlli, atti di vigilanza, indirizzo o altra deliberazione individualizzata — la tesi dell’applicabilità del pantouflage è, a mio avviso, prevalente.

Viceversa, se si riuscisse a dimostrare che Malagò non ha avuto alcuna incidenza concreta su atti CONI specificamente rivolti alla FIGC, oppure che il suo ruolo era solo rappresentativo/collegiale e non qualificabile come esercizio di poteri autoritativi o negoziali, la tesi ostativa si indebolirebbe sensibilmente.

1. La norma applicabile

La disposizione è l’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001, non un autonomo art. 16-ter. Essa vieta ai dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto di una pubblica amministrazione, di svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione, attività lavorativa o professionale presso soggetti privati destinatari dell’attività amministrativa esercitata mediante quei poteri. La disciplina è integrata dall’art. 21 d.lgs. 39/2013, che, ai soli fini del pantouflage, considera dipendenti pubblici anche i titolari di determinati incarichi presso pubbliche amministrazioni, enti pubblici ed enti privati in controllo pubblico. La conseguenza prevista dalla norma non è testualmente una “ineleggibilità”, ma la nullità dei contratti conclusi e degli incarichi conferiti in violazione del divieto, oltre all’obbligo di restituzione dei compensi e al divieto di contrattare con le pubbliche amministrazioni per il soggetto privato che abbia conferito l’incarico. ANAC, nelle Linee guida 2024, qualifica la nullità come conseguenza diretta ed ex lege dell’accertamento degli elementi costitutivi della fattispecie.

Questa distinzione è fondamentale: l’eventuale ostacolo non opera, almeno direttamente, come causa elettorale tipica; opera come vizio dell’incarico conferito o assunto.

2. Primo presupposto: il CONI come ente pubblico di provenienza

Su questo profilo la tesi favorevole all’applicazione è, secondo me, molto forte.

Il CONI ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è posto sotto vigilanza ministeriale; il d.lgs. 242/1999 lo qualifica come Confederazione delle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline sportive associate. Le Linee guida ANAC 2024 affermano espressamente che il divieto di pantouflage si applica alle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. 165/2001 e includono il CONI tra tali amministrazioni. Quindi, dal lato dell’ente di provenienza, il presupposto è difficilmente contestabile: Malagò proveniva da un ente pubblico rilevante ai fini della disciplina sul pantouflage.

3. Secondo presupposto: Malagò era soggetto rilevante ai fini del pantouflage?

Qui si colloca il primo vero nodo giuridico. L’argomento favorevole è il seguente. Malagò, come Presidente CONI, non era un mero rappresentante onorario. Lo Statuto CONI attribuisce al Presidente la rappresentanza legale dell’ente, il compito di convocare e presiedere Consiglio nazionale e Giunta nazionale, la garanzia dell’attuazione delle deliberazioni, il potere di formulare proposte alla Giunta e, nei casi di necessità e urgenza, l’adozione di provvedimenti di competenza della Giunta, poi soggetti a ratifica.

Inoltre, la Giunta nazionale CONI è l’organo di indirizzo, esecuzione e controllo dell’attività amministrativa del CONI ed esercita il controllo sulle Federazioni sportive nazionali. Essa è composta anche dal Presidente del CONI, che la presiede.

Le Linee guida ANAC, ai fini dell’ambito soggettivo, includono non solo i dipendenti in senso stretto, ma anche titolari di incarichi amministrativi di vertice, incarichi dirigenziali e figure assimilate, quando ricorrano i presupposti del d.lgs. 39/2013. ANAC riconduce agli incarichi amministrativi di vertice le posizioni apicali o assimilate nelle pubbliche amministrazioni.

L’argomento contrario, però, è serio: il Presidente CONI non è un “dirigente” dell’ente, né necessariamente un “incarico amministrativo di vertice” in senso tecnico, quale Segretario generale, Capo Dipartimento o Direttore generale. La gestione amministrativa ordinaria del CONI è attribuita al Segretario generale, mentre molti poteri sulle federazioni sono esercitati da organi collegiali, cioè Consiglio nazionale e Giunta nazionale, non dal Presidente individualmente. Il d.lgs. 242/1999, infatti, distingue il Presidente, la Giunta, il Consiglio e il Segretario generale, attribuendo a quest’ultimo la gestione amministrativa dell’ente.

La soluzione più corretta, a mio avviso, non è dire automaticamente “sì” o “no”. Bisogna verificare se il Presidente CONI possa essere qualificato come titolare di incarico apicale assimilabile o comunque come soggetto che, nella concreta vicenda, abbia inciso in modo determinante sull’esercizio del potere. Qui l’ANAC tende a una lettura sostanzialistica: non conta solo chi firma formalmente l’atto, ma anche chi abbia un peso determinante nell’istruttoria o nell’adozione della decisione finale.

Su questo punto, quindi, la tesi favorevole è difendibile, ma non automatica. È il primo punto su cui si giocherebbe una seria difesa di Malagò.

4. Terzo presupposto: la FIGC è soggetto privato destinatario di poteri CONI?

Qui la tesi dell’applicabilità è, secondo me, molto robusta.

La FIGC è associazione riconosciuta con personalità giuridica di diritto privato, federata al CONI. Lo Statuto FIGC afferma che essa è riconosciuta dal CONI, dalla UEFA e dalla FIFA quale federazione competente per il calcio in Italia.

Lo stesso Statuto FIGC stabilisce che la Federazione opera in autonomia tecnica, organizzativa e gestionale, ma sotto la vigilanza del CONI.

Anche lo Statuto CONI qualifica le Federazioni sportive nazionali come associazioni senza fini di lucro con personalità giuridica di diritto privato, riconoscendo loro autonomia tecnica, organizzativa e gestionale, ma sotto la vigilanza del CONI.

La FIGC, dunque, è un soggetto privato, ma non un soggetto privato estraneo al CONI: è un soggetto privato dell’ordinamento sportivo, riconosciuto, vigilato e sottoposto a specifici poteri conformativi del CONI. Questo è esattamente il tipo di zona grigia pubblico-privata in cui il pantouflage può assumere rilievo.

L’argomento contrario potrebbe essere questo: la FIGC non è un “privato di mercato” come un’impresa appaltatrice o concessionaria; è parte dell’ordinamento sportivo, esercita anche funzioni di rilevanza pubblicistica, è autonoma sul piano tecnico e organizzativo, ed è soggetta anche agli ordinamenti FIFA e UEFA. Tuttavia, questo non esclude la qualità di soggetto privato destinatario di attività amministrativa CONI. Anzi, il dato statutario e normativo conferma che la FIGC riceve atti di approvazione, vigilanza, controllo e indirizzo da parte del CONI.

Su questo punto, quindi, direi che la tesi favorevole all’applicazione è più forte della tesi contraria.

5. Quarto presupposto: esistenza di poteri autoritativi o negoziali verso la FIGC

Questo è il cuore della questione, a mio avviso.

ANAC afferma che il potere autoritativo o negoziale rilevante ai fini del pantouflage deve essere valutato caso per caso. Conta il tipo di potere esercitato, il ruolo del soggetto nel procedimento e l’incidenza concreta avuta sull’adozione dell’atto finale. L’esercizio deve essere “concreto ed effettivo”, non meramente astratto o formalistico.

Nel rapporto CONI-FIGC esistono indubbiamente poteri specifici. La Giunta nazionale CONI approva, ai fini sportivi, gli statuti delle Federazioni sportive nazionali, ne valuta la conformità alla legge, allo Statuto CONI e ai Principi fondamentali, può rinviare lo statuto per modifiche, nominare un commissario ad acta e, nei casi più gravi, il Consiglio nazionale può revocare il riconoscimento.

La Giunta CONI approva anche i bilanci delle Federazioni sportive nazionali e vigila sul loro corretto funzionamento, potendo proporre il commissariamento in caso di gravi irregolarità, gravi violazioni dell’ordinamento sportivo o impossibilità di funzionamento degli organi federali.

Nel caso specifico, lo Statuto FIGC vigente risulta approvato dalla Giunta nazionale CONI con deliberazione n. 479 del 20 novembre 2024.

Questo dato è molto rilevante. L’approvazione dello Statuto FIGC non è un atto generale e astratto rivolto indistintamente a tutti. È un atto specifico, riferito alla FIGC, idoneo a incidere sulla sua organizzazione, sulla disciplina interna, sulle regole elettorali e sui rapporti tra Federazione, Leghe, componenti tecniche e ordinamento sportivo. In termini ANAC, è almeno astrattamente un atto capace di incidere sulla situazione giuridica di un destinatario determinato.

La difesa contraria potrebbe sostenere che l’approvazione statutaria è atto collegiale della Giunta, non atto individuale del Presidente CONI. Questo è un argomento vero, ma non decisivo. ANAC non richiede necessariamente la firma individuale dell’atto; richiede che il soggetto abbia esercitato o concorso concretamente ed effettivamente all’esercizio del potere. In una Giunta presieduta dal Presidente CONI, con poteri di convocazione, direzione e garanzia dell’attuazione delle deliberazioni, il ruolo del Presidente non può essere aprioristicamente ridotto a mera presenza cerimoniale.

Tuttavia, per un accertamento serio, servirebbe il verbale della Giunta CONI del 20 novembre 2024, con verifica di presenza, presidenza della seduta, eventuale astensione, votazione e ruolo effettivo di Malagò. Senza quel documento, la tesi resta forte sul piano astratto, ma non interamente chiusa sul piano probatorio.

6. Quinto presupposto: la presidenza FIGC è attività lavorativa o professionale?

Anche questo profilo, secondo me, depone a favore dell’applicabilità.

ANAC interpreta la nozione di “attività lavorativa o professionale” in senso ampio: vi rientrano rapporti di lavoro subordinato, incarichi, consulenze e posizioni nell’ente privato di destinazione. La stessa ANAC precisa che il divieto può riguardare sia posizioni di vertice sia posizioni inferiori, e che il rischio è più elevato quanto più alta è la responsabilità assunta nell’ente privato.

La presidenza FIGC non è attività occasionale. È incarico quadriennale, stabile, apicale, organizzato e dotato di funzioni rappresentative e decisionali. Lo Statuto FIGC prevede che il Presidente federale rappresenta la FIGC, ne ha la rappresentanza legale, ha la responsabilità generale del buon andamento della Federazione, nomina il Segretario generale previa consultazione con il CONI, adotta provvedimenti amministrativi, tecnici e sportivi nelle materie non devolute ad altri organi, e può adottare provvedimenti urgenti di competenza del Consiglio federale.

Neppure l’eventuale gratuità dell’incarico sarebbe decisiva. ANAC ritiene che il divieto di pantouflage possa applicarsi anche agli incarichi gratuiti, perché la ratio è prevenire il rischio di condizionamento della funzione pubblica e non solo impedire un vantaggio economico immediato.

L’argomento contrario potrebbe valorizzare la natura elettiva e associativa della carica: il Presidente FIGC non viene “assunto” come un dipendente, ma eletto dall’Assemblea federale. Tuttavia, l’art. 53, comma 16-ter, parla anche di “incarichi conferiti”; e ANAC, nella sua lettura, considera rilevanti gli incarichi per ricoprire determinate posizioni nell’ente privato. La forma elettiva, quindi, non mi sembra sufficiente a sottrarre l’incarico al divieto.

7. Tesi favorevole all’applicazione

La tesi favorevole può essere costruita così.

Malagò ha cessato la presidenza del CONI nel 2025; il nuovo Presidente CONI è stato eletto il 26 giugno 2025, sicché un’eventuale presidenza FIGC nel giugno 2026 cadrebbe pacificamente dentro il triennio di raffreddamento.

Il CONI è ente pubblico rientrante tra le amministrazioni di provenienza rilevanti; la FIGC è soggetto privato federato e sottoposto a vigilanza CONI; la presidenza CONI è una funzione apicale dotata di rappresentanza legale, presidenza della Giunta e del Consiglio, poteri di proposta, poteri d’urgenza e garanzia dell’attuazione delle deliberazioni; la Giunta CONI esercita poteri di approvazione, controllo, vigilanza e possibile commissariamento sulle Federazioni; la FIGC è stata destinataria di atti specifici, tra cui l’approvazione dello Statuto nel 2024; la presidenza FIGC è incarico stabile, apicale e quadriennale.

Questa sequenza integra, in termini sostanziali, la ratio del pantouflage: evitare che chi ha partecipato all’esercizio di poteri pubblicistici su un soggetto privato possa, subito dopo, collocarsi al vertice di quel medesimo soggetto.

Questa è, secondo me, la tesi più coerente con l’interpretazione sostanzialistica di ANAC.

8. Tesi contraria all’applicazione

La tesi contraria va però formulata seriamente, perché esiste.

Primo: l’art. 53, comma 16-ter, nasce per i dipendenti pubblici e viene esteso dall’art. 21 d.lgs. 39/2013 a determinati incarichi. Non ogni carica elettiva o rappresentativa in un ente pubblico rientra automaticamente nella disciplina. Il Presidente CONI potrebbe essere qualificato come organo elettivo e rappresentativo dell’ordinamento sportivo, non come dirigente o amministratore gestionale in senso stretto.

Secondo: i poteri verso la FIGC sono attribuiti in larga parte a organi collegiali, soprattutto Giunta e Consiglio nazionale. Se Malagò non ha adottato individualmente atti verso la FIGC, ma si è limitato a presiedere un organo collegiale, potrebbe sostenersi che manca l’esercizio personale, concreto ed effettivo del potere autoritativo o negoziale.

Terzo: l’autonomia della FIGC non è irrilevante. La FIGC è sì vigilata dal CONI, ma conserva autonomia tecnica, organizzativa e gestionale, ed è inserita anche negli ordinamenti FIFA e UEFA. Lo Statuto FIGC richiama espressamente tale autonomia, pur sotto vigilanza CONI.

Quarto: il pantouflage è norma limitativa della libertà personale e negoziale, con sanzioni gravi. Proprio ANAC riconosce che il tema è critico perché incide sulla libertà negoziale di individui e imprese. Da qui l’argomento secondo cui la norma dovrebbe essere interpretata in modo rigoroso, non espansivo.

Quinto: la carica FIGC nasce da un’elezione assembleare, non da un contratto di assunzione o da una nomina fiduciaria diretta. È vero che questo non esclude necessariamente l’applicazione del divieto, ma può rendere più difficile parlare di “attività lavorativa o professionale presso il soggetto privato” in senso pieno.

Sono argomenti difensivi non banali, soprattutto il secondo: collegialità degli atti e necessità di provare l’incidenza concreta di Malagò.

9. Posizione tecnica conclusiva

La mia posizione è questa.

Non ritengo corretta la formula “Malagò è automaticamente ineleggibile alla FIGC”. È una formula giornalistica o politica, non tecnicamente precisa.

La formula giuridicamente corretta è: l’assunzione della presidenza FIGC da parte di Malagò, entro tre anni dalla cessazione della presidenza CONI, è esposta a un serio rischio di nullità per violazione dell’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001, ove sia accertato che egli abbia esercitato o concorso concretamente ed effettivamente all’esercizio di poteri autoritativi o negoziali del CONI nei confronti della FIGC.

Sulla base degli elementi oggi disponibili, la tesi ostativa mi pare più forte della tesi liberatoria, ma non al punto da poter prescindere dall’accertamento documentale degli atti CONI degli ultimi tre anni. Il documento più importante sarebbe il verbale della Giunta CONI n. 479 del 20 novembre 2024, relativo all’approvazione dello Statuto FIGC, insieme agli eventuali atti di approvazione dei bilanci FIGC, atti di vigilanza, controlli o indirizzi specifici adottati nel triennio finale della presidenza Malagò.

In termini pratici, direi così:

L’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001 non determina, di per sé, una ineleggibilità federale automatica di Giovanni Malagò alla presidenza FIGC. Tuttavia, qualora sia dimostrata la partecipazione concreta ed effettiva, quale Presidente CONI e Presidente della Giunta nazionale, all’adozione di atti autoritativi o comunque conformativi specificamente rivolti alla FIGC nel triennio anteriore alla cessazione dell’incarico, l’assunzione della carica di Presidente FIGC nel triennio successivo integra una fattispecie di pantouflage, con conseguente nullità dell’incarico conferito. Alla luce del rapporto istituzionale CONI-FIGC e dell’approvazione dello Statuto FIGC da parte della Giunta CONI nel novembre 2024, la tesi dell’applicabilità del divieto appare tecnicamente prevalente, salva prova contraria circa l’assenza di partecipazione, incidenza o potere concreto di Malagò negli atti rilevanti.

Quindi: non blocco automatico della candidatura; sì, rischio giuridico serio e, a mio avviso, fondato, di invalidazione/nullità dell’incarico se eletto.

Sarà interessante vedere cosa accadrà nelle prossime settimane.