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Nel 2025 sono state comunicate alla Presidenza del Consiglio dei ministri, nell’ambito della disciplina del Golden Power, 1.081 operazioni: 903 notifiche formali e 178 prenotifiche. Nel 2019 le notifiche erano state 83. In sei anni, dunque, il loro numero è divenuto quasi undici volte maggiore. Ma il dato più interessante emerge dalla scomposizione degli esiti: 443 notifiche si sono concluse con una dichiarazione di non applicabilità della normativa; 404 con una deliberazione di non esercizio dei poteri speciali; i poteri sono stati esercitati in 46 occasioni e soltanto due procedimenti si sono conclusi con l’opposizione all’operazione. Il Golden Power, quindi, intercetta ormai un numero imponente di operazioni, ma conduce solo raramente al veto e, comunque, in una percentuale limitata di casi all’imposizione di condizioni o prescrizioni.
Questi numeri possono essere utilizzati per sostenere tesi apparentemente opposte. Si potrebbe osservare che l’incremento delle notifiche documenta la crescente invasività del controllo pubblico sulle operazioni societarie. Si potrebbe, al contrario, rilevare che il numero assai contenuto dei veti dimostra la prudenza con cui il Governo esercita le proprie prerogative. Entrambe le letture colgono una parte del fenomeno e, proprio per questo, rischiano di non coglierne la trasformazione più profonda. Il problema non è soltanto quante operazioni vengano impedite o condizionate. Il problema è che un numero sempre maggiore di operatori economici ritiene necessario sottoporre preventivamente le proprie scelte al vaglio della Presidenza del Consiglio, anche quando, in quasi la metà dei casi, quel vaglio si conclude accertando che l’operazione non rientrava affatto nel perimetro normativo.
Non vi è, dunque, una dimostrazione aritmetica di un abuso del Golden Power. I due soli casi di opposizione registrati nel 2025 renderebbero, anzi, una simile conclusione difficilmente sostenibile. Vi è però un altro dato, giuridicamente forse più significativo: il mercato non appare più in grado di individuare con ragionevole certezza il confine esterno della disciplina. La notifica precauzionale non è un comportamento irrazionale dell’impresa. È la risposta razionale a un sistema nel quale l’errore può produrre conseguenze sanzionatorie, incidere sull’efficacia e sulla stabilità dell’operazione e compromettere il rispetto dei tempi contrattualmente previsti per il closing. Quando l’incertezza sul perimetro cresce, l’impresa non sceglie di correre il rischio: notifica.
Il Golden Power comincia così a operare ben prima dell’eventuale esercizio dei poteri speciali. Entra nella costruzione dell’operazione, nella due diligence, nella redazione delle condizioni sospensive, nella determinazione del long-stop date, nella distribuzione contrattuale del rischio regolatorio, nella definizione dei diritti di governance attribuiti all’investitore, nelle clausole relative alla proprietà intellettuale, alla circolazione dei dati e all’accesso al know-how. Anche quando il procedimento si conclude senza prescrizioni, la sua possibile apertura ha già conformato il comportamento delle parti. Il potere pubblico non interviene soltanto attraverso la decisione finale: opera nell’ombra della decisione, modificando ex ante gli incentivi e le strategie degli operatori.
La vicenda relativa all’ingresso di Salesforce nel capitale di Solomei AI offre un’occasione particolarmente interessante per interrogarsi su questa trasformazione. Salesforce, gruppo tecnologico statunitense leader nei sistemi di gestione delle relazioni con i clienti, ha sottoscritto un accordo per investire nella società che ha sviluppato Callimacus. Non sono stati comunicati ufficialmente né l’importo dell’investimento né la partecipazione destinata a essere acquisita; il closing è stato indicato come subordinato al vaglio previsto dalla disciplina italiana del Golden Power.
Solomei AI è distinta dalla società del gruppo del lusso e ha sviluppato una piattaforma destinata a modificare la struttura tradizionale dei siti e delle applicazioni digitali. Callimacus non propone all’utente una sequenza prestabilita di pagine, menu e percorsi, ma utilizza una pluralità di agenti di intelligenza artificiale per interpretare l’intenzione del visitatore e comporre in tempo reale l’esperienza digitale. La piattaforma può collegarsi a sistemi di gestione dei contenuti, infrastrutture di commercio elettronico e banche dati aziendali, organizzandone le informazioni in una base di conoscenza e generando, durante la navigazione, testi, confronti, immagini e blocchi dell’interfaccia. Il primo banco di prova è stato l’e-commerce di Brunello Cucinelli, lanciato nella nuova configurazione all’inizio del 2026.
Nella rappresentazione pubblicamente disponibile, Callimacus appare dunque come una tecnologia proprietaria di orchestrazione dell’esperienza digitale, collocata nel punto di contatto fra i sistemi informativi dell’impresa e il consumatore. Non sembra essere, almeno sulla base delle informazioni pubbliche, un modello di intelligenza artificiale general purpose, una tecnologia destinata a infrastrutture militari, un sistema impiegato nella gestione di servizi pubblici essenziali o una piattaforma dotata di una rilevanza sistemica già dimostrata. Ma sarebbe scientificamente scorretto ricavare da questa constatazione la conclusione che la tecnologia non possa rivestire alcun interesse strategico.
Mancano, infatti, molti degli elementi decisivi per formulare una valutazione attendibile. Non conosciamo l’entità della partecipazione che Salesforce acquisirà; non sappiamo se l’investimento attribuirà diritti di nomina, veto, informazione o indirizzo; non conosciamo il contenuto degli accordi relativi alla licenza o alla titolarità della proprietà intellettuale; non sappiamo se l’investitore potrà accedere al codice sorgente, ai modelli, ai dataset, ai sistemi di addestramento o al know-how industriale; non conosciamo l’eventuale esclusiva territoriale o commerciale, né la disciplina dei futuri sviluppi della tecnologia. Non sappiamo, soprattutto, se Callimacus abbia applicazioni ulteriori, clienti appartenenti a settori critici, caratteristiche di non sostituibilità o potenzialità dual use non desumibili dalla comunicazione commerciale.
Il caso deve quindi essere trattato in termini rigorosamente prudenti. Le notizie disponibili non dimostrano che Callimacus sia una tecnologia strategica, ma non consentono neppure di escluderlo. Dimostrano, tuttavia, qualcosa di diverso: l’incontro tra un investitore extraeuropeo e una giovane società italiana che sviluppa una tecnologia basata sull’intelligenza artificiale è oggi sufficiente a collocare l’operazione nell’orbita preventiva del Golden Power. È precisamente questo automatismo, reale o anche soltanto percepito, che merita di essere esaminato.
Occorre, in primo luogo, evitare una sovrapposizione concettuale sempre più frequente. La notificabilità di un’operazione è una categoria procedurale; non è una patente di strategicità. Il fatto che le parti notifichino non significa che l’attivo sia stato già qualificato come strategico in senso sostanziale. Il fatto che il procedimento venga avviato non significa che esista una minaccia per la sicurezza nazionale. Il fatto che un’impresa operi in un settore incluso dalla normativa non significa che ogni suo bene, rapporto o tecnologia possieda automaticamente le caratteristiche necessarie per giustificare una compressione della libertà economica.
La disciplina italiana comprende espressamente l’intelligenza artificiale tra gli ambiti potenzialmente rilevanti. L’articolo 9 del D.P.C.M. 18 dicembre 2020, n. 179, include, insieme ai relativi diritti di proprietà intellettuale, le tecnologie relative all’apprendimento automatico, le tecnologie critiche per l’intelligenza artificiale, i sistemi destinati all’analisi di grandi volumi di dati e i software critici o sensibili progettati per simulare conversazioni con esseri umani. La scelta normativa è pienamente comprensibile. Nell’economia contemporanea, algoritmi, modelli, dati, capacità computazionali e sistemi autonomi possono avere un rilievo non inferiore a quello delle infrastrutture materiali.
La formulazione dell’elenco, tuttavia, è linguisticamente non uniforme. Talune categorie sono espressamente qualificate come “critiche”; altre, come le tecnologie relative al machine learning, sono descritte in termini più ampi. Un’interpretazione puramente letterale e isolata potrebbe quindi condurre ad attrarre nel perimetro ogni tecnologia che utilizzi, anche in misura marginale, forme di apprendimento automatico. Ma un simile esito non sarebbe coerente né con la funzione dell’istituto né con la sua collocazione nel sistema. Il Golden Power non è stato concepito per sottoporre al controllo politico-amministrativo ogni software innovativo. È stato concepito per proteggere interessi essenziali dello Stato da operazioni suscettibili di produrre un grave pregiudizio alla sicurezza o all’ordine pubblico.
L’analisi dovrebbe pertanto articolarsi su piani distinti. Vi è, anzitutto, l’appartenenza astratta del bene o della tecnologia a uno dei settori individuati dalla normativa. Vi è poi la concreta rilevanza strategica dell’attivo detenuto dall’impresa. Vi è, ancora, la capacità dell’operazione notificata di modificare la disponibilità, il controllo, l’accesso o la governabilità di quell’attivo. Vi è infine la sussistenza di una minaccia specifica, sufficientemente seria e non neutralizzabile attraverso strumenti meno restrittivi. Saltare uno di questi passaggi significa trasformare l’appartenenza nominale a un settore nella prova autosufficiente della strategicità e la strategicità astratta nella prova automatica della minaccia.
L’intelligenza artificiale è certamente un settore strategico. Non ogni applicazione di intelligenza artificiale è, per ciò solo, una tecnologia critica per la sicurezza nazionale. Un programma destinato alla personalizzazione di un sito commerciale, un algoritmo per l’ottimizzazione di un catalogo, un assistente utilizzato nel servizio clienti, un sistema di raccomandazione e un modello general purpose capace di alimentare applicazioni militari o di incidere su infrastrutture essenziali appartengono tutti, in senso molto ampio, all’universo dell’intelligenza artificiale. Non appartengono però alla medesima categoria giuridica e non generano il medesimo rischio.
La strategicità non può essere dedotta dall’etichetta “AI”. Deve emergere dalla natura della tecnologia, dal grado di autonomia e adattività, dall’unicità o sostituibilità del sistema, dalla dipendenza da dati sensibili, dalla rilevanza della proprietà intellettuale, dalle applicazioni attuali e potenziali, dal rapporto con infrastrutture o servizi essenziali, dalla capacità di trasferimento del know-how e dalle conseguenze che la perdita di controllo potrebbe produrre sull’autonomia tecnologica del Paese. A questi elementi deve aggiungersi l’analisi dell’operazione: una partecipazione meramente finanziaria, priva di diritti di influenza, non è equivalente all’acquisizione del controllo; l’accesso a informazioni societarie ordinarie non è equivalente all’accesso al codice sorgente; una licenza non esclusiva non equivale al trasferimento definitivo della tecnologia.
Nel caso di Solomei AI, la circostanza che l’investitore sia Salesforce non risolve il problema in un senso o nell’altro. Gli Stati Uniti sono un alleato dell’Italia e il gruppo investitore opera stabilmente nel mercato europeo. Sarebbe quindi improprio rappresentare l’operazione come l’ingresso di un soggetto ostile. Ma il rischio strategico non coincide necessariamente con l’ostilità politica o con la nazionalità dell’investitore. Può riguardare la futura localizzazione della ricerca, la disponibilità dei diritti di proprietà intellettuale, l’accesso ai dati, l’integrazione della tecnologia in un ecosistema globale, la dipendenza da infrastrutture esterne, la possibilità che le decisioni essenziali vengano assunte fuori dal territorio nazionale. Sono questioni che possono giustificare uno scrutinio, ma non autorizzano presunzioni.
È proprio qui che la natura del Golden Power deve essere ricostruita con maggiore precisione. Il Golden Power non è un potere emergenziale nel senso proprio del termine. Non è destinato a operare soltanto in una fase di temporanea eccezione, né la sua permanenza nell’ordinamento costituisce di per sé un’anomalia. È un potere amministrativo strutturale, inserito stabilmente nel diritto pubblico dell’economia. La sua specialità non è cronologica, ma funzionale. Non deriva dal fatto che debba essere esercitato una sola volta o in un numero necessariamente esiguo di casi. Deriva dalla tipicità degli interessi protetti, dalla qualificazione dei presupposti e dall’intensità degli effetti che può produrre sulle posizioni giuridiche degli operatori.
Un potere può quindi essere permanente e, al tempo stesso, speciale. Ma proprio perché speciale non può trasformarsi in una competenza generale di supervisione delle decisioni imprenditoriali. La frequenza dei procedimenti non è, da sola, un vizio costituzionale. Può essere la conseguenza fisiologica della crescente complessità tecnologica, dell’internazionalizzazione delle catene del valore, della centralità dei dati e dell’aumento dei rischi geopolitici. Ciò che deve rimanere eccezionale non è necessariamente l’attività di screening; è la compressione autoritativa dell’autonomia privata.
L’articolo 41 della Costituzione riconosce la libertà dell’iniziativa economica privata, ma non la configura come una libertà assoluta. Essa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o arrecando danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana; la legge può inoltre determinare programmi e controlli affinché l’attività economica sia indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali. La sicurezza costituisce dunque un limite costituzionalmente espresso alla libertà d’impresa e può certamente legittimare interventi pubblici anche molto penetranti.
Ma il richiamo alla sicurezza non esaurisce il giudizio di legittimità. Proprio perché può giustificare deroghe profonde alla libertà economica, esso non può essere utilizzato come una formula indeterminata. L’esercizio dei poteri speciali deve rispettare il principio di legalità, la ragionevolezza, la proporzionalità, la coerenza dell’azione amministrativa, la determinatezza dei presupposti e l’effettività della tutela giurisdizionale. Deve essere possibile identificare quale interesse essenziale sia esposto a rischio, attraverso quale meccanismo l’operazione possa pregiudicarlo e perché gli strumenti ordinari non siano sufficienti a proteggerlo.
Il problema costituzionale, pertanto, non nasce dal semplice aumento del numero delle notifiche. Non esiste una soglia quantitativa oltre la quale il Golden Power divenga automaticamente incompatibile con l’articolo 41. La tensione si manifesta quando il carattere elastico delle categorie normative consente di attrarre qualsiasi tecnologia innovativa nel procedimento e quando l’intervento sostanziale non viene più giustificato da una minaccia concreta, ma dalla generica opportunità di conservare in Italia un’impresa, una competenza o un investimento. La politica industriale può essere pienamente legittima, ma deve essere perseguita attraverso gli strumenti propri della politica industriale. Non può essere dissimulata dietro la categoria della sicurezza nazionale quando ne manchino i presupposti.
La distinzione decisiva può allora essere formulata in questi termini: può diventare ordinaria l’attività di screening; non può diventare ordinaria la compressione autoritativa della libertà d’impresa. Lo Stato può legittimamente dotarsi di un sistema ampio di conoscenza e valutazione delle operazioni. Può chiedere informazioni, verificare gli assetti proprietari, approfondire la natura delle tecnologie, valutare l’eventuale accesso a dati o know-how. Ma l’imposizione di condizioni, la limitazione dei diritti societari, la conformazione della governance o l’opposizione all’investimento devono restare collegate a una necessità concreta e dimostrata.
Questa distinzione consente anche di leggere correttamente il dato del 2025. Il numero limitato degli esercizi dei poteri speciali dimostra che il Governo non identifica automaticamente la notifica con la necessità di intervenire. Ma il numero elevatissimo delle operazioni dichiarate fuori perimetro mostra che l’incertezza si è trasferita a monte, sugli operatori. Nel 2022, quando oltre la metà delle notifiche era già stata considerata estranea all’ambito applicativo, la stessa relazione governativa aveva ricondotto il fenomeno a un uso spesso precauzionale della notifica e alla descrizione necessariamente generale dei settori rilevanti. Tre anni dopo, il problema non appare superato.
La prenotifica rappresenta una risposta importante a questa esigenza. Consente alle imprese di sottoporre anticipatamente l’operazione e di ottenere una prima valutazione circa la necessità della notifica formale. Le 178 prenotifiche del 2025 dimostrano che lo strumento viene utilizzato. Ma la prenotifica non elimina il problema della certezza giuridica se gli operatori continuano a non disporre di criteri pubblici sufficientemente selettivi. Può ridurre il costo del dubbio nel singolo caso; non sostituisce una migliore definizione generale del perimetro.
Vi è poi un ulteriore elemento, talvolta trascurato. L’articolo 14 del D.P.C.M. n. 179 del 2020 stabilisce che i poteri speciali, pur rimanendo fermo l’obbligo di notifica, si applicano nella misura in cui la sicurezza e l’ordine pubblico non siano già adeguatamente garantiti da una specifica regolamentazione di settore. La disposizione esprime una logica di residualità sostanziale: l’esercizio del Golden Power non dovrebbe sovrapporsi meccanicamente a regimi ordinari già capaci di neutralizzare il rischio.
Nel settore dell’intelligenza artificiale questo principio assume un’importanza crescente. Il trattamento dei dati personali è disciplinato dal GDPR; i sistemi di intelligenza artificiale sono sottoposti al quadro europeo dell’AI Act; la sicurezza delle reti e dei sistemi informativi è oggetto della disciplina sulla cybersecurity e della normativa NIS; i comportamenti anticoncorrenziali e le concentrazioni sono controllati attraverso il diritto antitrust; la proprietà intellettuale, la tutela del segreto commerciale e i rapporti contrattuali governano la circolazione del know-how. Nessuno di questi strumenti rende inutile il Golden Power. Ma prima di imporre una prescrizione speciale occorre spiegare quale rischio resti privo di tutela e perché non possa essere affrontato attraverso il regime ordinario competente.
Il Golden Power non dovrebbe diventare una super-regolazione capace di assorbire tutte le altre. La sua funzione non è quella di correggere ogni asimmetria contrattuale, evitare ogni trasferimento di tecnologia, garantire la permanenza nazionale di ogni impresa innovativa o orientare ogni investimento verso l’esito industrialmente preferito dall’autorità politica. La funzione è più specifica e, proprio per questo, più importante: impedire che un’operazione concreta produca una minaccia qualificata per interessi essenziali dello Stato. Quando questa specificità viene meno, il potere perde la ragione che ne giustifica la particolare intensità.
La giurisprudenza amministrativa ha recentemente espresso questo rischio con parole particolarmente nette. Nella sentenza n. 13748 del 12 luglio 2025, relativa all’operazione UniCredit–Banco BPM, il TAR Lazio ha riconosciuto l’ampissima discrezionalità che caratterizza le valutazioni del Governo, ma ha ricordato che l’esercizio dei poteri speciali limita la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali e deve pertanto essere preceduto da una rigorosa istruttoria. Il giudice ha censurato alcune prescrizioni per irragionevolezza, non proporzionalità ed eccessiva ingerenza nella libertà economica dell’impresa.
La pronuncia ha individuato una sequenza argomentativa che trascende il singolo caso bancario. Occorre far emergere compiutamente l’interesse primario dello Stato che si intende tutelare; svolgere accertamenti istruttori adeguati e completi, garantendo il contraddittorio procedimentale; assicurare coerenza tra lo strumento prescelto e la finalità dichiarata; dimostrare rigorosamente la proporzionalità delle misure. In mancanza di questi elementi, il Golden Power può tradursi nella surrettizia configurazione di un potere “dirigistico” o di “regolazione” del mercato. È un passaggio di grande importanza, perché individua esattamente il punto in cui la protezione della sicurezza economica rischia di mutare natura.
Non si tratta di negare al Governo un margine elevato di valutazione. La sicurezza nazionale implica analisi tecniche, geopolitiche e prospettiche che non possono essere integralmente sostituite dal sindacato giudiziario. Ma discrezionalità non significa indeterminatezza e alta amministrazione non significa immunità dal controllo. Quanto più la valutazione è ampia, tanto più deve essere riconoscibile il percorso che collega i fatti acquisiti, il rischio individuato, l’interesse protetto e la misura imposta. La motivazione non è un adempimento formale successivo alla decisione: è il luogo nel quale il potere dimostra di essere rimasto dentro la propria funzione.
La medesima esigenza emerge dal diritto dell’Unione europea. Le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla circolazione dei capitali possono essere giustificate da ragioni di ordine pubblico o sicurezza, ma tali nozioni devono essere interpretate in modo rigoroso. Nella sentenza Xella Magyarország, la Corte di giustizia ha ribadito che la sicurezza pubblica può essere invocata soltanto in presenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave a un interesse fondamentale della società. Il caso riguardava una fattispecie diversa e non può essere trasposto meccanicamente alle tecnologie digitali, ma il principio resta essenziale: la rilevanza economica o industriale non coincide automaticamente con la sicurezza pubblica. (
L’Unione europea, peraltro, non sta arretrando sul controllo degli investimenti esteri. Al contrario, con il regolamento (UE) 2026/1386, adottato il 17 giugno 2026 ed entrato in vigore nel luglio successivo, ha rafforzato e armonizzato il quadro europeo. Le nuove regole, che diverranno applicabili dopo un periodo transitorio di diciotto mesi, impongono a tutti gli Stati membri di dotarsi di meccanismi di screening e introducono un ambito minimo comune per alcune tecnologie e infrastrutture sensibili. Il regolamento mira contemporaneamente a proteggere la sicurezza e a ridurre le divergenze nazionali che generano incertezza e costi di compliance per gli investitori.
La scelta compiuta dal legislatore europeo in materia di intelligenza artificiale è particolarmente istruttiva. Nell’ambito minimo comune soggetto ad autorizzazione preventiva non è stata inclusa qualsiasi applicazione di AI. L’allegato considera, in particolare, i modelli di intelligenza artificiale general purpose o i sistemi basati su tali modelli idonei allo sviluppo di applicazioni spaziali o di difesa, nonché i modelli general purpose con rischio sistemico e i sistemi costruiti su di essi. Gli Stati membri conserveranno la possibilità di adottare perimetri più ampi, ma la selettività della scelta europea dimostra che persino in un quadro volto a rafforzare lo screening la categoria “intelligenza artificiale” non viene trattata come un insieme indistinto.
Il nuovo regolamento non costituisce il parametro immediatamente applicabile all’operazione Salesforce–Solomei AI e non impedisce all’ordinamento italiano di sottoporre a controllo ulteriori tecnologie. Offre però un riferimento sistematico importante. La strategicità dell’intelligenza artificiale deve essere qualificata attraverso la funzione, l’impiego, il rischio, il grado di autonomia, la rilevanza sistemica e l’eventuale destinazione dual use. Non è sufficiente che un prodotto utilizzi algoritmi, agenti o machine learning. Altrimenti il perimetro potrebbe estendersi a una parte crescente dell’intera economia, perché l’intelligenza artificiale non costituisce più soltanto un settore industriale separato: sta diventando una tecnologia trasversale incorporata nei servizi finanziari, nella logistica, nella sanità, nel commercio, nella comunicazione e nella produzione.
È proprio la trasversalità dell’AI a rendere pericolosa una definizione esclusivamente nominalistica. Se ogni impresa che utilizza o sviluppa intelligenza artificiale fosse, per questo solo fatto, potenzialmente strategica, la categoria cesserebbe di distinguere. E una categoria giuridica che non distingue più perde progressivamente la propria capacità selettiva. Il Golden Power finirebbe per accompagnare ogni investimento tecnologico, non perché ciascuno di essi comporti una minaccia per la sicurezza nazionale, ma perché nessun operatore potrebbe escludere con sufficiente certezza che l’autorità ritenga strategica la tecnologia coinvolta.
In questo senso, l’operazione Solomei AI non è interessante perché consenta già di affermare che il Golden Power sia stato applicato impropriamente. Non disponiamo degli elementi per dirlo e sarebbe metodologicamente sbagliato anticipare la valutazione dell’autorità competente. È interessante perché rende visibile il nuovo confine problematico dell’istituto. Non siamo davanti a una grande infrastruttura, a una rete energetica, a un’impresa della difesa o a un produttore di semiconduttori. Siamo davanti a una giovane società tecnologica, a un prodotto destinato almeno inizialmente alle esperienze digitali e a un investimento di minoranza la cui consistenza e i cui diritti non sono stati resi pubblici. Se anche un’operazione con queste caratteristiche entra fisiologicamente nel procedimento, diventa necessario chiedersi quali siano oggi i criteri che separano la tecnologia innovativa dalla tecnologia strategica.
Questa domanda non esprime una posizione contraria allo screening degli investimenti esteri. L’apertura dei mercati non richiede ingenuità. Il trasferimento all’estero di tecnologie critiche, la perdita del controllo su dati sensibili, l’acquisizione indiretta di imprese strategiche, la dipendenza da fornitori esterni e la possibilità che investitori formalmente privati agiscano sotto l’influenza di Stati terzi sono rischi reali. Il nuovo regolamento europeo li riconosce e, al tempo stesso, ribadisce che ogni restrizione deve rispettare il principio di proporzionalità, preservare un ambiente aperto agli investimenti e fondarsi su minacce genuine e sufficientemente serie. Stabilisce inoltre che il divieto o lo scioglimento dell’investimento debbano rappresentare soluzioni eccezionali, utilizzabili quando le misure mitigatrici e gli altri strumenti nazionali o europei non siano sufficienti.
La questione non è dunque scegliere tra sicurezza e libertà d’impresa. Il diritto dell’economia vive precisamente nella ricerca di un equilibrio tra questi valori. La sicurezza costituisce una condizione del mercato: senza infrastrutture resilienti, autonomia decisionale, protezione delle tecnologie e continuità dei servizi essenziali, la stessa libertà economica si indebolisce. Ma anche la libertà d’impresa costituisce una condizione della sicurezza economica: un sistema imprevedibile, nel quale ogni investimento può essere attratto entro una procedura dai confini mobili, riduce la capacità di raccogliere capitale, scoraggia l’innovazione e rende più difficile la crescita delle imprese nazionali.
La migliore difesa del Golden Power passa, quindi, dalla difesa dei suoi confini. Un potere speciale è tanto più autorevole quanto più è capace di distinguere. L’ampliamento indiscriminato non lo rende necessariamente più efficace; può renderlo meno credibile, disperdere le risorse amministrative, aumentare le notifiche cautelative e rallentare operazioni prive di effettivi rischi strategici. Il dato delle 443 dichiarazioni di non applicabilità non segnala soltanto la prudenza degli operatori. Segnala anche un costo collettivo: imprese e amministrazione dedicano tempo e competenze alla verifica di operazioni che, all’esito, vengono riconosciute estranee al sistema.
Occorrerebbe, anzitutto, una maggiore elaborazione di orientamenti pubblici settoriali. Nel campo dell’intelligenza artificiale, la Presidenza del Consiglio potrebbe indicare, senza compromettere la necessaria riservatezza, i fattori utilizzati per valutare la criticità: destinazione militare o dual use, rilevanza sistemica, accesso a dati sensibili, dipendenza di amministrazioni o infrastrutture essenziali, non sostituibilità della tecnologia, trasferimento di codice sorgente, perdita della capacità di ricerca, diritti esclusivi sulla proprietà intellettuale, influenza dell’investitore sulla governance. Il nuovo regolamento europeo richiede agli Stati membri di pubblicare e aggiornare indicazioni dettagliate sul perimetro dei sistemi di screening, sulle soglie e sui fattori che determinano l’obbligo di filing. È una direzione che il sistema italiano dovrebbe anticipare.
Potrebbero inoltre essere costruite presunzioni negative o aree di sicurezza per gli investimenti realmente passivi: partecipazioni minoritarie prive di diritti di nomina o veto, senza accesso al codice sorgente, ai dataset riservati o alle informazioni tecniche, senza licenze esclusive e senza possibilità di influenzare la localizzazione della ricerca o il trasferimento della proprietà intellettuale. Non si tratterebbe di esclusioni assolute, perché il rischio di elusione impone sempre una clausola di salvaguardia. Ma criteri più chiari ridurrebbero le notifiche puramente cautelative e consentirebbero all’autorità di concentrare l’istruttoria sulle operazioni effettivamente sensibili.
Anche la motivazione dei provvedimenti dovrebbe seguire una struttura riconoscibile. Prima l’individuazione dell’attivo critico; poi la descrizione del rischio generato dalla specifica operazione; quindi la spiegazione dell’inadeguatezza degli strumenti ordinari; infine la scelta della misura meno restrittiva. Le prescrizioni dovrebbero essere determinate, verificabili, temporalmente delimitate e soggette a riesame quando mutino la tecnologia, la governance o il contesto geopolitico. Una prescrizione senza termine o formulata in modo eccessivamente generale rischia di trasformarsi in una regolazione permanente dell’impresa, sottratta alle garanzie e alla trasparenza proprie della disciplina settoriale.
Servirebbe, infine, una maggiore conoscibilità della prassi. La riservatezza delle informazioni industriali e di sicurezza deve essere tutelata, ma non impedisce la pubblicazione di orientamenti anonimi, categorie ricorrenti, ragioni delle dichiarazioni di non applicabilità e criteri utilizzati nella formulazione delle condizioni. Le relazioni annuali potrebbero indicare non soltanto il numero dei procedimenti, ma anche i tempi medi, i settori maggiormente interessati, le motivazioni aggregate dell’esclusione, la durata delle prescrizioni e gli esiti del loro successivo monitoraggio. La trasparenza non indebolisce il potere; riduce l’incertezza e ne accresce la legittimazione.
Il Golden Power è destinato a rimanere una componente strutturale del diritto pubblico dell’economia. La competizione geopolitica, la digitalizzazione, la centralità dei dati e la progressiva commistione tra tecnologie civili e militari rendono impensabile un ritorno a un mercato completamente indifferente alla nazionalità, alla governance e alla destinazione degli investimenti. Ma proprio perché il potere è destinato a diventare stabile, deve essere più rigoroso nella definizione della propria funzione. La stabilità non può trasformarsi in generalità; la prevenzione non può trasformarsi in autorizzazione universale; la sicurezza non può trasformarsi in una clausola capace di assorbire qualsiasi finalità economica.
Il caso Solomei AI pone, in definitiva, una domanda che va molto oltre l’operazione concreta: quando l’intelligenza artificiale si diffonde in ogni settore dell’economia, quale intelligenza artificiale deve essere considerata strategica per lo Stato? La risposta non può essere “tutta”, perché in tal modo il concetto perderebbe qualunque capacità di selezione. Non può essere neppure affidata soltanto alla dimensione economica dell’impresa o alla notorietà dell’investitore. Deve dipendere dalla natura della tecnologia, dalla funzione che essa svolge, dal rischio effettivamente generato dall’operazione e dalla possibilità di proteggere l’interesse pubblico attraverso strumenti meno restrittivi.
Lo screening può diventare ordinario. In un’economia tecnologica e interdipendente, è probabilmente inevitabile che lo diventi. Ma l’ingerenza nell’autonomia privata, l’imposizione di prescrizioni e il divieto dell’investimento devono restare speciali, perché devono essere necessari. È la stretta necessarietà, non il semplice richiamo alla strategicità, a conservare al Golden Power la sua legittimazione costituzionale ed europea.
Il futuro dell’istituto non dipenderà dalla capacità di attrarre un numero sempre maggiore di operazioni. Dipenderà dalla capacità di distinguere meglio quelle nelle quali è realmente in gioco la sicurezza nazionale. Il Golden Power è indispensabile. Proprio per questo non può diventare tutto.
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When Everything Becomes Strategic
Solomei AI, Salesforce and the Normalisation of Italy’s Golden Power Regime
In 2025, 1,081 transactions were submitted to the Presidency of the Council of Ministers under Italy’s Golden Power regime: 903 formal notifications and 178 pre-filings. In 2019, there had been only 83 notifications. In six years, therefore, their number increased almost elevenfold. Yet the most revealing figure emerges when the outcomes are broken down: 443 notifications ended with a finding that the legislation did not apply; 404 resulted in a decision not to exercise the special powers; the powers were exercised in 46 cases, and only two proceedings ended with the transaction being opposed. Golden Power therefore now captures an imposing number of transactions, but leads only rarely to a veto and, in any event, only in a relatively limited percentage of cases to the imposition of conditions or prescriptions. (Source: ANSA, 20 July 2026.)
These figures may be used to support apparently opposite conclusions. One might argue that the increase in notifications demonstrates the growing intrusiveness of public scrutiny over corporate transactions. Conversely, one might observe that the very small number of prohibitions proves the caution with which the Government exercises its powers. Both interpretations capture part of the phenomenon and, for precisely that reason, risk overlooking its most profound transformation. The issue is not merely how many transactions are prohibited or made subject to conditions. The issue is that an ever-growing number of economic operators consider it necessary to submit their decisions to the Presidency of the Council of Ministers in advance, even though, in almost half of the cases, that scrutiny ultimately establishes that the transaction did not fall within the statutory perimeter at all.
There is therefore no arithmetical proof of an abuse of Golden Power. Indeed, the fact that only two transactions were opposed in 2025 would make such a conclusion difficult to sustain. There is, however, another fact that may be even more significant from a legal perspective: the market no longer appears able to identify the outer boundaries of the regime with reasonable certainty. A precautionary filing is not irrational conduct on the part of an undertaking. It is the rational response to a system in which an error may entail financial penalties, affect the effectiveness and stability of the transaction and jeopardise compliance with the timetable contractually agreed for closing. As uncertainty over the perimeter grows, the undertaking does not choose to run the risk: it files.
Golden Power thus begins to operate well before any special power is actually exercised. It enters into the structuring of the transaction, the due diligence process, the drafting of conditions precedent, the determination of the long-stop date, the contractual allocation of regulatory risk, the definition of the governance rights granted to the investor and the clauses governing intellectual property, data circulation and access to know-how. Even when the procedure ends without prescriptions, the possibility that it may be opened has already shaped the parties’ conduct. Public power does not operate solely through the final decision: it acts in the shadow of that decision, altering the incentives and strategies of market operators ex ante.
The proposed investment by Salesforce in Solomei AI offers a particularly interesting opportunity to examine this transformation. Salesforce, the US technology group and global leader in customer relationship management systems, has entered into an agreement to invest in the company that developed Callimacus. Neither the amount of the investment nor the size of the shareholding to be acquired has been officially disclosed; according to the reconstruction published by the Corriere della Sera, the transaction would place a valuation on Solomei AI of between EUR 70 million and EUR 100 million. Closing has been described as subject to the scrutiny required under the Italian Golden Power regime. (Source: Borsa Italiana–Radiocor, 27 July 2026.)
Solomei AI is legally distinct from the luxury group and has developed a platform intended to alter the traditional structure of websites and digital applications. Rather than presenting the user with a predetermined sequence of pages, menus and pathways, Callimacus employs a plurality of artificial intelligence agents to interpret the visitor’s intention and assemble the digital experience in real time. The platform can connect to content-management systems, e-commerce infrastructures and corporate databases, organising their information within a knowledge base and generating texts, comparisons, images and interface components while the user is browsing. Its first testing ground was Brunello Cucinelli’s e-commerce platform, launched in its new configuration at the beginning of 2026. (Source: Callimacus.)
On the basis of the publicly available description, Callimacus therefore appears to be a proprietary technology for orchestrating digital experiences, positioned at the point of contact between an undertaking’s information systems and the consumer. At least on the basis of public information, it does not appear to be a general-purpose artificial intelligence model, a technology intended for military infrastructure, a system used in the management of essential public services or a platform whose systemic relevance has already been demonstrated. It would nevertheless be scientifically unsound to infer from this that the technology cannot possess any strategic significance.
Many of the elements required for a reliable assessment remain unknown. We do not know the size of the participation that Salesforce will acquire; whether the investment will carry rights of appointment, veto, information or strategic influence; the terms of the agreements concerning the licensing or ownership of intellectual property; whether the investor will have access to the source code, models, datasets, training systems or industrial know-how; or whether territorial or commercial exclusivity has been agreed. Nor do we know the rules governing future developments of the technology. Above all, we do not know whether Callimacus has additional applications, customers operating in critical sectors, characteristics making it difficult to substitute, or dual-use potential not apparent from its commercial presentation.
The case must therefore be approached in rigorously open-ended terms. The available information does not demonstrate that Callimacus is a strategic technology, but neither does it permit that possibility to be excluded. It does, however, demonstrate something different: the convergence of a non-European investor and a young Italian company developing an artificial intelligence technology is now sufficient to bring a transaction within the preventive orbit of Golden Power. It is precisely this automatic association—whether real or merely perceived—that deserves examination.
First, it is necessary to avoid a conceptual overlap that is becoming increasingly common. The fact that a transaction is notifiable is a procedural classification; it is not a certificate of strategic importance. The fact that the parties file a notification does not mean that the asset has already been classified as strategically significant in substantive terms. The opening of the procedure does not mean that a threat to national security exists. Nor does the fact that an undertaking operates in a sector listed by the legislation mean that each of its assets, relationships or technologies automatically possesses the characteristics required to justify restrictions on economic freedom.
Italian legislation expressly includes artificial intelligence among the potentially relevant fields. Article 9 of Prime Ministerial Decree No. 179 of 18 December 2020 includes, together with the related intellectual property rights, machine-learning technologies, critical technologies for artificial intelligence, systems designed to analyse large volumes of data and critical or sensitive software designed to simulate conversations with human beings. The legislative choice is entirely understandable. In the contemporary economy, algorithms, models, data, computing capacity and autonomous systems may have a strategic significance no less considerable than that of physical infrastructure.
The wording of the list, however, is not uniform. Certain categories are expressly described as “critical”; others, including technologies relating to machine learning, are formulated in broader terms. A purely literal and isolated interpretation might therefore lead to every technology using any form of machine learning, however marginally, being brought within the statutory perimeter. Such an outcome would be consistent neither with the function of the regime nor with its place within the legal system. Golden Power was not designed to submit every innovative software product to political and administrative control. It was designed to protect essential State interests against transactions capable of causing serious harm to security or public order.
The analysis should therefore proceed through distinct stages. First, there is the abstract inclusion of the asset or technology within one of the sectors identified by the legislation. Second, there is the concrete strategic relevance of the asset held by the undertaking. Third, there is the ability of the notified transaction to alter the availability, control, accessibility or governability of that asset. Finally, there is the existence of a specific and sufficiently serious threat that cannot be neutralised through less restrictive means. To omit any of these stages is to transform nominal membership of a sector into conclusive evidence of strategic importance, and abstract strategic importance into automatic proof of a threat.
Artificial intelligence is unquestionably a strategic sector. Yet not every application of artificial intelligence is, for that reason alone, a technology critical to national security. A programme designed to personalise a commercial website, an algorithm for optimising a product catalogue, a customer-service assistant, a recommendation system and a general-purpose model capable of supporting military applications or affecting essential infrastructure all belong, in a very broad sense, to the universe of artificial intelligence. They do not, however, belong to the same legal category and do not generate the same risk.
Strategic importance cannot be inferred from the label “AI”. It must emerge from the nature of the technology, its degree of autonomy and adaptability, the uniqueness or substitutability of the system, its dependence on sensitive data, the relevance of the underlying intellectual property, its current and potential applications, its relationship with essential infrastructure or services, the possibility of transferring the know-how and the consequences that a loss of control could have for the country’s technological autonomy. These factors must be considered together with the structure of the transaction. A purely financial minority participation carrying no rights of influence is not equivalent to an acquisition of control; access to ordinary corporate information is not equivalent to access to source code; and a non-exclusive licence is not equivalent to a definitive transfer of the technology.
In the case of Solomei AI, the fact that the investor is Salesforce does not resolve the issue in either direction. The United States is an ally of Italy, and the investing group has an established presence in the European market. It would therefore be improper to portray the transaction as the entry of a hostile actor. Strategic risk, however, does not necessarily coincide with political hostility or the nationality of the investor. It may concern the future location of research activities, the availability of intellectual property rights, access to data, the integration of the technology within a global ecosystem, dependence on external infrastructure or the possibility that essential decisions will be taken outside the national territory. These matters may justify scrutiny, but they do not authorise presumptions.
It is at this point that the nature of Golden Power must be reconstructed with greater precision. Golden Power is not an emergency power in the strict sense. It is not intended to operate only during a temporary state of exception, nor is its permanent presence within the legal system in itself anomalous. It is a structural administrative power, now firmly embedded in public economic law. Its special character is not chronological but functional. It does not arise because the power should be exercised only once, or in a necessarily small number of cases. It arises from the specific nature of the interests protected, the qualified character of the statutory conditions and the intensity of the effects that its exercise may have on the legal positions of market operators.
A power may therefore be permanent and special at the same time. Yet precisely because it is special, it cannot be transformed into a general competence to supervise entrepreneurial decisions. The frequency of proceedings is not, in itself, a constitutional defect. It may be the natural consequence of increasing technological complexity, the internationalisation of value chains, the centrality of data and the growth of geopolitical risk. What must remain exceptional is not necessarily the screening process; it is the authoritative restriction of private autonomy.
Article 41 of the Italian Constitution recognises the freedom of private economic initiative, but does not treat it as an absolute freedom. Economic activity may not be carried on in conflict with social utility or in such a manner as to cause harm to health, the environment, security, liberty or human dignity. The law may also establish programmes and controls so that public and private economic activity may be directed and coordinated for social and environmental purposes. Security is therefore an expressly recognised constitutional limitation on freedom of enterprise and may undoubtedly justify highly intrusive public intervention.
Reference to security, however, does not exhaust the assessment of legality. Precisely because security may justify profound derogations from economic freedom, it cannot be used as an indeterminate formula. The exercise of special powers must comply with the principle of legality, reasonableness, proportionality, consistency of administrative action, sufficient precision of the statutory conditions and effective judicial protection. It must be possible to identify the essential interest exposed to risk, the mechanism by which the transaction may prejudice it and the reasons why ordinary legal instruments are insufficient to protect it.
The constitutional issue does not therefore arise merely because the number of notifications has increased. There is no quantitative threshold beyond which Golden Power automatically becomes incompatible with Article 41. The tension arises when the elasticity of the statutory categories permits any innovative technology to be drawn into the procedure, and when substantive intervention is no longer justified by a concrete threat but by the general desirability of retaining an undertaking, expertise or investment within Italy. Industrial policy may be entirely legitimate, but it must be pursued through the instruments appropriate to industrial policy. It cannot be concealed behind the category of national security where the relevant conditions are absent.
The decisive distinction may therefore be expressed as follows: screening may become routine; authoritative restrictions on freedom of enterprise may not. The State may legitimately establish a broad system for acquiring information and assessing transactions. It may request documents, verify ownership structures, examine the nature of technologies and assess possible access to data or know-how. Yet the imposition of conditions, the restriction of shareholder rights, the shaping of corporate governance or the prohibition of an investment must remain connected to a concrete and demonstrable necessity.
This distinction also allows the 2025 figures to be interpreted correctly. The limited number of cases in which the special powers were exercised demonstrates that the Government does not automatically equate notification with the need to intervene. Yet the very high number of transactions declared outside the scope of the regime shows that uncertainty has moved upstream, onto market operators. In 2022, when more than half of all notifications had already been considered outside the applicable perimeter, the Government’s own report attributed the phenomenon to the frequent precautionary use of notifications and to the necessarily general description of the relevant sectors. Three years later, the problem does not appear to have been resolved.
The pre-filing procedure is an important response to this need. It allows undertakings to submit a proposed transaction in advance and obtain an initial assessment of whether a formal notification is required. The 178 pre-filings recorded in 2025 demonstrate that the mechanism is being used. Pre-filing, however, does not eliminate the problem of legal certainty where operators still lack sufficiently selective public criteria. It may reduce the cost of uncertainty in an individual case; it cannot replace a clearer general definition of the statutory perimeter.
There is a further element that is sometimes overlooked. Article 14 of Prime Ministerial Decree No. 179/2020 provides that, although the obligation to notify remains, the special powers apply only to the extent that security and public order are not already adequately protected by specific sectoral regulation. The provision expresses a principle of substantive residuality: Golden Power should not mechanically overlap with ordinary regimes already capable of neutralising the relevant risk.
In the field of artificial intelligence, this principle is becoming increasingly important. The processing of personal data is governed by the GDPR; artificial intelligence systems are subject to the European framework established by the AI Act; the security of networks and information systems is covered by cybersecurity rules and the NIS framework; anticompetitive conduct and concentrations are supervised through competition law; and intellectual property, trade-secret protection and contractual arrangements govern the circulation of know-how. None of these instruments makes Golden Power redundant. Before a special prescription is imposed, however, it is necessary to explain which residual risk remains unaddressed and why that risk cannot be dealt with through the competent ordinary regime.
Golden Power should not become a form of super-regulation capable of absorbing all others. Its function is not to correct every contractual imbalance, prevent every transfer of technology, ensure that every innovative undertaking remains in Italian ownership or direct every investment towards the industrial outcome preferred by political authorities. Its function is narrower and, precisely for that reason, more important: to prevent a specific transaction from creating a qualified threat to essential State interests. When that specificity is lost, the power loses the rationale that justifies its exceptional intensity.
The administrative courts have recently articulated this risk in particularly clear terms. In Judgment No. 13748 of 12 July 2025, concerning the UniCredit–Banco BPM transaction, the Lazio Regional Administrative Court recognised the extremely broad discretion available to the Government, but recalled that the exercise of special powers restricts freedom of establishment and the free movement of capital and must therefore be preceded by a rigorous investigation. The Court annulled certain prescriptions on the grounds that they were unreasonable, disproportionate and excessively intrusive upon the undertaking’s economic freedom.
The judgment identified a sequence of reasoning that extends beyond the individual banking transaction. The primary State interest requiring protection must be fully identified; adequate and complete fact-finding must be carried out, with procedural participation being guaranteed; the measure selected must be consistent with the stated objective; and the proportionality of the measures must be rigorously demonstrated. In the absence of these elements, Golden Power may result in the covert establishment of a “dirigiste” or market-regulatory power. This is a passage of considerable importance because it identifies the precise point at which the protection of economic security risks changing its legal nature.
This does not mean denying the Government a broad margin of assessment. National security involves technical, geopolitical and forward-looking evaluations that cannot be entirely replaced by judicial review. Yet discretion does not mean indeterminacy, and the classification of a decision as an act of high governmental administration does not place it beyond scrutiny. The broader the assessment, the more clearly the reasoning must disclose the path connecting the facts established, the risk identified, the interest protected and the measure imposed. The statement of reasons is not a formal requirement added after the decision: it is the place in which public power demonstrates that it has remained within its proper function.
The same requirement emerges from European Union law. Restrictions on freedom of establishment and the movement of capital may be justified on grounds of public policy or security, but those concepts must be interpreted strictly. In Xella Magyarország, the Court of Justice reiterated that public security may be invoked only where there is a genuine and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society. The case concerned a different factual context and cannot be mechanically transposed to digital technologies, but the principle remains essential: economic or industrial importance does not automatically amount to public security.
The European Union, moreover, is not retreating from the screening of foreign investment. On the contrary, Regulation (EU) 2026/1386, adopted on 17 June 2026 and entering into force the following month, strengthened and harmonised the European framework. The new rules, which will become applicable after an eighteen-month transitional period, require all Member States to establish screening mechanisms and introduce a common minimum scope covering certain sensitive technologies and infrastructures. At the same time, the Regulation seeks to protect security while reducing the national divergences that generate uncertainty and compliance costs for investors.
The approach adopted by the European legislature in relation to artificial intelligence is particularly instructive. The common minimum scope subject to prior authorisation does not include every AI application. The annex refers, in particular, to general-purpose artificial intelligence models, or systems based on such models, capable of supporting space or defence applications, as well as general-purpose models presenting systemic risk and the systems built upon them. Member States will remain free to establish broader national perimeters, but the selectivity of the European approach demonstrates that, even within a framework designed to strengthen screening, “artificial intelligence” is not treated as an undifferentiated category.
The new Regulation is not the legal standard immediately applicable to the Salesforce–Solomei AI transaction, nor does it prevent Italian law from subjecting additional technologies to control. It nevertheless provides an important systemic reference point. The strategic significance of artificial intelligence must be assessed by reference to function, use, risk, degree of autonomy, systemic relevance and potential dual-use applications. It is not sufficient for a product to employ algorithms, agents or machine learning. Otherwise, the perimeter could extend to a growing proportion of the entire economy, because artificial intelligence is no longer merely a separate industrial sector: it is becoming a horizontal technology embedded in financial services, logistics, healthcare, commerce, communications and manufacturing.
It is precisely the cross-cutting nature of AI that makes an exclusively nominal approach dangerous. If every undertaking using or developing artificial intelligence were, for that fact alone, potentially strategic, the category would cease to perform any distinguishing function. A legal category that no longer distinguishes progressively loses its selective capacity. Golden Power would end up accompanying every technology investment, not because each transaction creates a threat to national security, but because no operator could exclude with sufficient certainty the possibility that the authority might regard the technology involved as strategic.
In this sense, the Solomei AI transaction is not interesting because it already permits the conclusion that Golden Power has been improperly applied. We do not possess the information required to say so, and it would be methodologically incorrect to anticipate the assessment of the competent authority. The transaction is interesting because it makes visible the new and problematic frontier of the regime. This is not a major infrastructure undertaking, an energy network, a defence company or a semiconductor manufacturer. It is a young technology company, a product initially intended for digital experiences and a minority investment whose size and associated rights have not been publicly disclosed. If a transaction of this kind also enters the procedure as a matter of course, it becomes necessary to ask what criteria now separate innovative technology from strategic technology.
That question does not express opposition to the screening of foreign investment. Open markets do not require naivety. The transfer abroad of critical technologies, the loss of control over sensitive data, the indirect acquisition of strategic undertakings, dependence on external suppliers and the possibility that formally private investors may act under the influence of third-country governments are genuine risks. The new European Regulation recognises those risks and at the same time reiterates that every restriction must comply with proportionality, preserve an environment open to investment and be based on genuine and sufficiently serious threats. It also provides that prohibition or unwinding should remain exceptional remedies, to be used where mitigation measures and other national or European instruments are insufficient.
The issue is therefore not one of choosing between security and freedom of enterprise. Economic law exists precisely to seek an equilibrium between those values. Security is a condition of the market: without resilient infrastructure, autonomous decision-making capacity, protection of technologies and continuity of essential services, economic freedom itself is weakened. Yet freedom of enterprise is also a condition of economic security: an unpredictable system, in which every investment may be drawn into a procedure with shifting boundaries, reduces access to capital, discourages innovation and makes it more difficult for domestic undertakings to grow.
The best defence of Golden Power therefore lies in defending its boundaries. A special power is more authoritative when it is capable of distinguishing. Indiscriminate expansion does not necessarily make it more effective; it may make it less credible, disperse administrative resources, increase precautionary filings and delay transactions that present no genuine strategic risk. The 443 findings of non-applicability do not merely reflect the caution of economic operators. They also reveal a collective cost: undertakings and public authorities devote time and expertise to examining transactions that are ultimately recognised as falling outside the system.
First, there should be more developed and publicly available sectoral guidance. In the field of artificial intelligence, the Presidency of the Council of Ministers could indicate, without compromising necessary confidentiality, the factors used to assess criticality: military or dual-use purposes, systemic relevance, access to sensitive data, dependence of public authorities or essential infrastructure, non-substitutability of the technology, transfer of source code, loss of research capacity, exclusive intellectual property rights and the investor’s influence over governance. The new European Regulation requires Member States to publish and update detailed guidance on the scope of their screening systems, applicable thresholds and the factors triggering filing obligations. The Italian system should anticipate that direction.
Negative presumptions or safe harbours could also be developed for genuinely passive investments: minority shareholdings carrying no appointment or veto rights, no access to source code, confidential datasets or technical information, no exclusive licences and no ability to influence the location of research activities or the transfer of intellectual property. These should not be absolute exclusions, because the risk of circumvention always requires a safeguard clause. Clearer criteria would nevertheless reduce purely precautionary filings and allow the authority to focus its investigative resources on genuinely sensitive transactions.
The statement of reasons supporting Golden Power decisions should also follow a recognisable structure. First, the critical asset should be identified. Second, the risk created by the specific transaction should be described. Third, the inadequacy of ordinary legal instruments should be explained. Finally, the least restrictive measure should be selected. Prescriptions should be precise, verifiable, limited in time and subject to review where the technology, governance structure or geopolitical context changes. A prescription without a time limit, or one formulated in excessively general terms, risks becoming a permanent regulation of the undertaking, imposed without the guarantees and transparency associated with sectoral legislation.
Finally, the practice should become more accessible. The confidentiality of industrial and security information must be protected, but that does not prevent the publication of anonymised guidance, recurring categories, the reasons underlying findings of non-applicability and the criteria used when conditions are formulated. Annual reports could disclose not only the number of proceedings but also average processing times, the sectors most frequently concerned, aggregated reasons for exclusion, the duration of prescriptions and the results of subsequent monitoring. Transparency does not weaken public power; it reduces uncertainty and enhances legitimacy.
Golden Power is destined to remain a structural component of public economic law. Geopolitical competition, digitalisation, the centrality of data and the increasing overlap between civilian and military technologies make a return to a market entirely indifferent to the nationality, governance and destination of investments unthinkable. Yet precisely because the power is becoming permanent, it must be more rigorous in defining its own function. Permanence cannot become generality; prevention cannot become universal authorisation; and security cannot become a clause capable of absorbing every economic objective.
The Solomei AI case ultimately raises a question that extends far beyond the individual transaction: as artificial intelligence spreads throughout every sector of the economy, which forms of artificial intelligence should be regarded as strategic for the State? The answer cannot be “all of them”, because the concept would then lose any capacity to distinguish. Nor can the answer depend solely on the economic size of the undertaking or the prominence of the investor. It must depend on the nature of the technology, the function it performs, the risk actually generated by the transaction and the possibility of protecting the public interest through less restrictive measures.
Screening may become routine. In a technologically advanced and interdependent economy, it is probably inevitable that it will. Yet interference with private autonomy, the imposition of prescriptions and the prohibition of an investment must remain special, because they must remain necessary. It is strict necessity—not the mere invocation of strategic importance—that preserves the constitutional and European legitimacy of Golden Power.
The future of the regime will not depend on its capacity to capture an ever-growing number of transactions. It will depend on its capacity to distinguish more accurately those transactions in which national security is genuinely at stake.