Golden Power: la sicurezza economica diventa difesa nazionale. Il caso Unicredit BPM la nuova frontiera invisibile alla prova del mercato europeo
Golden Power: Economic Security as National Defence. The UniCredit–BPM Case and the New Invisible Frontier in Europe’s Strategic Risk Landscape
The new dialectic between economic sovereignty and the single market
In recent years, the Golden Power mechanism has become a cornerstone of economic law in Italy.
Originally conceived as a tool to safeguard national security, it has gradually evolved into an instrument of industrial policy and the protection of economic sovereignty.
The recent UniCredit–Banco BPM case represents a turning point.
For the first time, the Italian Government exercised its special powers in a transaction involving two domestic banking operators, justifying its intervention on the grounds of protecting a strategic national interest.
This decision has triggered a confrontation — and potentially a dispute — with the European Commission, which has been called upon to assess whether Italy has crossed the boundaries of the free movement of capital.
This is not merely an isolated episode, but a case study for understanding the future of European economic law:
where does national economic sovereignty end, and where does the competence of the European Union begin?
State special powers: from defence to strategy
Decree-Law No. 21/2012 (and the subsequent provisions that have progressively expanded it) governs the State’s special powers over corporate structures in strategic sectors related to defence and national security.
Over time, however, the scope of Golden Power has broadened significantly: it now extends to banking, digital infrastructure, healthcare, logistics, and critical technologies.
This expansion reflects broader geopolitical and industrial developments: vulnerability is no longer merely military, but also financial and systemic.
The stability of a major credit institution, the resilience of national savings, or the ownership of cloud infrastructure can affect a country’s security as profoundly as a military base.
The underlying rationale is therefore clear: safeguarding economic autonomy as an integral component of national security.
Yet this logic inevitably clashes with the foundational principles of the European Union — first and foremost, the free movement of capital and the neutrality of the internal market.
The UniCredit–Banco BPM case: when protection becomes direction
In 2024, UniCredit launched a public exchange offer for Banco BPM.
The Government exercised its Golden Power, authorising the transaction but imposing specific conditions:
- accelerated exit from the Russian market;
- preservation of certain financial balances within BPM;
- protection of assets deemed strategic for Italian savings.
In July 2025, UniCredit withdrew its offer, stating that the governmental conditions rendered the transaction “not practicable”.
The Government, however, did not withdraw the decree imposing those conditions, maintaining that the Golden Power had been lawfully exercised.
The European Commission subsequently opened a review, raising the possibility of a violation of EU law.
From that moment, the case became a testing ground between two models of sovereignty:
- the national model, aimed at protecting domestic economic structures;
- the European model, aimed at safeguarding free movement and market unity.
The “hidden strategic assets”
The first key insight emerging from this case is the transformation of the concept of “strategic assets”.
It is no longer limited to physical infrastructure or state shareholdings, but increasingly includes intangible assets — data, digital infrastructures, payment systems, credit networks, proprietary algorithms — which represent the true backbone of the modern economy.
In the UniCredit–BPM case, the notion of “strategic relevance” was not so much tied to the control of a bank, but rather to the informational and relational ecosystem that the bank embodies: a network of clients, businesses, savers, data flows, financial relationships and know-how.
In my view, economic law must now rethink the concept of strategic interest in functional rather than purely sectoral terms.
What is strategic is not what belongs to a formally identified sector, but what affects the resilience and economic sovereignty of the State.
This shift entails a new responsibility for legal advisors and consultants:
- no longer mere compliance checkers, but analysts of strategic risk, capable of understanding economic and technological interconnections;
- no longer passive notifiers of transactions, but proactive interlocutors of the State, able to anticipate the systemic impact of investments and concentrations.
This calls — almost urgently — for the development of a preventive strategic due diligence: an interdisciplinary approach combining law, economics and geopolitics to assess whether and how a transaction may affect national autonomy.
This is a cultural shift: from formal control to substantive assessment of vulnerability.
Golden Power as an instrument of industrial policy
Traditionally, Golden Power is conceived as a blocking or conditioning tool, aimed at preventing transactions that may threaten national security.
In the UniCredit–BPM case, however, the State used it differently: not to prevent, but to direct.
The conditions imposed on UniCredit — from exiting the Russian market to maintaining specific loan-to-deposit ratios — did not serve a purely defensive function, but rather an industrial and geopolitical one.
In essence, the State used Golden Power as a tool of economic policy to influence the strategic choices of a major banking group.
This represents the most delicate — and perhaps most innovative — aspect of the entire case.
Golden Power, originally conceived as an exceptional safeguard, is evolving into an ordinary instrument for regulating strategic markets, akin to a form of “legally enforceable moral suasion”.
This raises a fundamental question:
can the State, in an era of global competition, limit itself to defence, or must it also play a guiding role?
Personally, I support a functional and selective approach to public intervention.
The State should be able to exercise special powers not only reactively, but also strategically, provided that:
- the measure is proportionate, justified and temporary;
- it pursues a verifiable public strategic interest;
- it does not produce permanent distortions in the European internal market.
In other words, Golden Power can be a legitimate tool of industrial policy, provided it operates within a framework of transparency and accountability.
Its effectiveness will ultimately depend on the State’s ability to justify, document and communicate the underlying strategic interest.
Practical implications: from law to governance
For companies, public entities and advisors, the UniCredit–BPM case suggests several operational guidelines:
- Expanded mapping of strategic risk: assess assets not only by their nature, but by their role within the economic system;
- Early dialogue with institutions: do not passively undergo Golden Power, but engage proactively through pre-notifications and structured submissions;
- Advanced contractual design: include clauses addressing the risk of governmental conditions;
- Strategic compliance: integrate Golden Power into enterprise risk management systems as a governance variable;
- Interdisciplinary approach: lawyers, economists, risk managers and policy advisors must operate as a unified team.
Towards a new balance between State and market
The UniCredit–Banco BPM case marks the transition from a defensive to a strategic Golden Power.
A power no longer aimed solely at preventing the transfer of national assets, but at guiding the industrial trajectory of the country in alignment with its economic and security policies.
However, this evolution requires a doctrine of balance:
the State must act as a temporary and proportionate regulator, not as a substitute for the market.
Only in this way can Golden Power coexist with the European legal order and become a tool of responsible autonomy, rather than protectionist closure.
Conclusion and invitation to debate
Golden Power is not a relic of the past, but a signal of the future.
It represents the legal manifestation of a new awareness: economic security is an integral part of national security.
The challenge is to use this power not to shield oneself from the world, but to engage with it with autonomy and strategic vision.
An objective that requires expertise, method, and above all, a strong culture of economic legality.
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il Golden Power italiano: quando la sicurezza economica diventa difesa nazionale. Il caso Unicredit-BPM, la nuova frontiera invisibile nell'Europa del rischio strategico. La nuova dialettica tra sovranità economica e mercato unico
Negli ultimi anni, lo strumento del Golden Power è divenuto l’architrave del diritto dell’economia in Italia.
Nato per difendere la sicurezza nazionale, si è progressivamente trasformato in una leva di politica industriale e di tutela della sovranità economica.
Il recente caso UniCredit–Banco BPM rappresenta un punto di svolta.
Per la prima volta, il Governo ha esercitato poteri speciali in un’operazione tra due operatori italiani del settore bancario, motivando l’intervento con la necessità di proteggere l’interesse strategico nazionale.
Una decisione che ha aperto un confronto — e forse un contenzioso — con la Commissione Europea, chiamata a valutare se l’Italia abbia varcato il confine della libera circolazione dei capitali.
Questa vicenda non è solo un episodio isolato, ma un caso-scuola per comprendere il futuro del diritto dell’economia europea:
dove finisce la sovranità economica dello Stato e dove inizia la competenza dell’Unione?
Il potere speciale dello Stato: da difesa a strategia
Il D.L. 21/2012 (e le norme che lo hanno via via integrato) disciplina i poteri speciali dello Stato sugli assetti societari strategici nei settori della difesa e della sicurezza nazionale.
Ma, nel tempo, l’ambito del Golden Power si è esteso: oggi tocca banche, infrastrutture digitali, sanità, logistica e tecnologie critiche.
Questo ampliamento è coerente con l’evoluzione geopolitica e industriale: la vulnerabilità non è più solo militare, ma finanziaria e sistemica.
La stabilità di un grande istituto di credito, la tenuta del risparmio nazionale o la proprietà di un’infrastruttura cloud possono incidere sulla sicurezza di un Paese quanto una base militare.
La logica è dunque chiara: difendere l’autonomia economica come parte integrante della sicurezza nazionale.
Ma questa logica, inevitabilmente, si scontra con i principi fondativi dell’Unione Europea — in primis la libera circolazione dei capitali e la neutralità del mercato interno.
Il caso UniCredit–Banco BPM: quando la tutela diventa indirizzo
Nel 2024 UniCredit lancia un’offerta pubblica di scambio su Banco BPM.
Il Governo esercita il Golden Power, autorizzando l’operazione ma imponendo condizioni precise:
- l’uscita accelerata dal mercato russo,
- la conservazione di determinati equilibri finanziari in BPM,
- la tutela di asset ritenuti strategici per il risparmio italiano.
UniCredit ritira l’offerta nel luglio 2025, dichiarando che le prescrizioni statali rendevano l’operazione “non praticabile”.
Il Governo, tuttavia, non ritira il decreto di condizioni, sostenendo che il Golden Power fosse stato legittimamente esercitato.
La Commissione Europea apre un dossier di verifica, ipotizzando una possibile violazione del diritto dell’Unione.
Da quel momento, il caso diventa terreno di confronto tra due modelli di sovranità:
quello nazionale, che difende la propria architettura economica,
e quello europeo, che tutela la libera circolazione e l’unità del mercato.
🔍 Gli “asset strategici nascosti”
Il primo elemento di riflessione che emerge è la progressiva trasformazione del concetto di “strategicità”.
Non si tratta più di proteggere soltanto le infrastrutture “fisiche” o le partecipazioni statali, ma di individuare gli asset intangibili — dati, infrastrutture digitali, sistemi di pagamento, reti di credito, algoritmi proprietari — che costituiscono la vera linfa dell’economia moderna.
Nel caso UniCredit–BPM, la “strategicità” non è stata tanto nel controllo di una banca, quanto nell’ecosistema informativo e relazionale che quella banca rappresenta: una rete di clienti, imprese, risparmiatori, dati, flussi finanziari e know-how.
A mio avviso, il diritto dell’economia deve ora ripensare il concetto di interesse strategico in senso funzionale, non meramente settoriale.
Non è strategico ciò che appartiene a un settore “nominato”, ma ciò che incide sulla resilienza e sulla sovranità economica del Paese.
Questo mutamento implica anche una nuova responsabilità per giuristi e consulenti:
- non più soltanto “verificatori di conformità”, ma analisti del rischio strategico, capaci di leggere le interconnessioni economiche e tecnologiche;
- non più soggetti che notificano un’operazione, ma interlocutori preventivi dello Stato, in grado di anticipare l’impatto sistemico di una concentrazione o di un investimento.
Da qui la necessità — direi quasi l’urgenza — di sviluppare una due diligence strategica preventiva: un approccio interdisciplinare che unisca diritto, economia e geopolitica, per valutare se e come un’operazione possa incidere sull’autonomia nazionale.
È un salto culturale: dal controllo formale alla valutazione sostanziale della vulnerabilità.
Il Golden Power come leva di politica industriale
Tradizionalmente, il Golden Power è un potere di interdizione: serve a bloccare o condizionare operazioni potenzialmente lesive della sicurezza nazionale.
Nel caso UniCredit–BPM, tuttavia, lo Stato lo ha utilizzato in modo diverso: non per impedire, ma per indirizzare.
Le condizioni imposte al gruppo UniCredit — dall’uscita dal mercato russo alla tutela del rapporto prestiti/depositi — non avevano una funzione difensiva, ma di orientamento industriale e geopolitico.
In sostanza, lo Stato ha utilizzato il Golden Power come strumento di politica economica per influenzare la strategia di un grande operatore bancario.
Ritengo che questo sia il punto più delicato — e forse più innovativo — dell’intera vicenda.
Il Golden Power, nato come presidio eccezionale, sta diventando uno strumento di regolazione ordinaria del mercato strategico, simile a una “moral suasion con forza di legge”.
Ciò pone una domanda fondamentale:
può lo Stato, nell’era della concorrenza globale, limitarsi a difendere o deve anche orientare?
Personalmente, propendo per una visione funzionale e selettiva dell’intervento pubblico.
Lo Stato deve poter esercitare poteri speciali non solo in reazione a un pericolo, ma in funzione di indirizzo industriale, a condizione che:
- la misura sia proporzionata, motivata e temporanea;
- persegua un interesse pubblico strategico verificabile;
- non produca effetti distorsivi permanenti sul mercato interno europeo.
In altre parole, il Golden Power può essere una leva di politica industriale legittima, se inserito in un quadro di trasparenza e rendicontabilità pubblica.
La sua efficacia dipenderà dalla capacità dello Stato di motivare, documentare e comunicare l’interesse strategico sotteso.
Le implicazioni pratiche: dal diritto alla governance
Per imprese, enti pubblici e consulenti, il caso UniCredit–BPM suggerisce alcune direttrici operative:
- Mappatura estesa del rischio strategico: valutare gli asset non solo in base alla loro natura, ma alla loro funzione nel sistema economico.
- Dialogo anticipato con le istituzioni: non subire il Golden Power, ma interloquire in via preventiva attraverso dossier informativi e pre-notifiche ragionate.
- Progettazione contrattuale evoluta: inserire clausole che tengano conto del rischio di prescrizioni o condizioni statali.
- Compliance strategica: integrare il Golden Power nel sistema di gestione del rischio aziendale, non come vincolo, ma come variabile di governance.
- Approccio interdisciplinare: avvocati, economisti, risk manager e policy advisor devono operare come un’unica squadra, costruendo una visione di sistema.
Verso un nuovo equilibrio tra Stato e mercato
Il caso UniCredit–Banco BPM segna il passaggio da un Golden Power difensivo a un Golden Power strategico.
Un potere che non mira più soltanto a evitare l’alienazione di asset nazionali, ma a indirizzare la traiettoria industriale del Paese in coerenza con la sua politica economica e di sicurezza.
Questa evoluzione, però, richiede una dottrina di equilibrio:
lo Stato deve intervenire come regolatore temporaneo e proporzionato, non come attore sostitutivo del mercato.
Solo così il Golden Power potrà convivere con l’ordinamento europeo e diventare strumento di autonomia responsabile, non di chiusura protezionistica.
Conclusione ed invito al dibattito
Il Golden Power non è un residuo del passato, ma un segnale del futuro.
È la manifestazione giuridica di una nuova consapevolezza: la sicurezza economica è parte integrante della sicurezza nazionale.
La sfida è utilizzare questo potere non per difendersi dal mondo, ma per stare nel mondo con autonomia e visione.
Un obiettivo che richiede competenza, metodo e, soprattutto, cultura della legalità economica.